1. Økning i botidskrav under hovedregelen
Den foreslåtte økningen i botidskrav under hovedregelen (fra 7 til 10 år) har fått betydelig oppmerksomhet og vi regner med at en rekke høringsuttalelser er negative til en slik endring. Dette er velbegrunnet. En økning i botidskravet fra 7 til 10 år under hovedregelen, er først og fremst begrunnet med at det norske statsborgerskapet skal henge høyt. Det gjør det med dagens lovgivning, der botidskravet er 7 år, og med kortere botidskrav for spesielle grupper. En økning vil gjøre norsk statsborgerskapslovgivning til en av de absolutt strengeste i Europa. Dette vil ha noen generelt integreringshemmende effekter, ved at muligheten til å bli fullverdig medlem av det norske samfunnet innskrenkes på denne måten. Det vil imidlertid også ha konkrete effekter på de enkeltpersoner dette rammer, også blant dem som innlemmes av hovedregelen, selv om det kanskje særlig vil være betydelige konsekvenser for dem som omfattes av lettere botidskrav, det være seg familier med en norsk og en utenlandsk statsborger, eller personer som ankom Norge som mindreårige. For den enkelte som rammes, er en tre års økning i botidskravet potensielt dramatisk.
Vi vil fremheve to andre forhold ved forslaget som ikke har fått like mye oppmerksomhet, men som også fremstår som svært uheldige og svakt motiverte. Disse er også nært forbundet med forslaget om økning i botidskravet.
Vi vil fremheve to andre forhold ved forslaget som ikke har fått like mye oppmerksomhet, men som også fremstår som svært uheldige og svakt motiverte. Disse er også nært forbundet med forslaget om økning i botidskravet.
2. Reduksjon av maksimal botidsandel i utlandet
Departementets forslag innebærer en dramatisk reduksjon i muligheten til botid i utlandet i løpet av opptjeningsperioden. Under gjeldende lovgiving kan det søkes om statsborgerskap med inntil 30.0% botid i utlandet i løpet av opptjeningsperioden (utover utenlandsopphold på inntil 2 måneder pr år). Departementets forslag innebærer at muligheten til botid i utlandet i løpet av opptjeningsperioden reduseres til 16.7%. Denne endringen er ikke begrunnet i forslaget og fremstår ikke som gjennomtenkt.
Dersom Departementet holder fast ved forslaget om økning fra 7 til 10 år vil vi på det sterkeste oppfordre til at opptjeningstiden økes til 15 år, snarere enn til 12 år slik det er foreslått.
Dersom botidskravet settes til 10 år og den maksimale botidsandelen i utlandet ikke skal reduseres, må opptjeningsperioden være 14 år og 4 måneder. Ettersom botidskravene fastsettes i hele år mener vi at 15 år er å anbefale. Det vil innebære en svak økning i den maksimale botidsandelen i utlandet (fra 30% til 33%). Ettersom begrensningen vil gjelde en større del av søkerens liv er det rimelig med en svak økning snarere enn en svak reduksjon, slik tilfellet ville vært dersom opptjeningsperioden ble satt til 14 år.
Et eksempel kan illustrere urimeligheten i Departementets forslag: en kvinne flytter til Norge i 2017 og blir boende i landet i 9 år, til 2026 når hennes gamle foreldre i opprinnelseslandet blir pleietrengende. Hun flytter tilbake for å ta seg av foreldrene og blir værende i tre år til begge er døde. Når hun vender hjem til Norge i 2029 vil hun bare ha tilbrakt 9 av de siste 12 årene i Norge og har dermed ikke mulighet til å søke statsborgerskap. Den muligheten får hun først i 2039, forutsatt at hun ikke har flere utenlandsopphold. Det vil da være 22 år siden hun flyttet til landet og hun vil ha en samlet botid på 19 år før hun kan søke om statsborgerskap. Det er ikke rimelig at botidskravet for statsborgerskap skal settes på dette nivået.
Det er naturlig at adgangen til å søke statsborgerskap baseres på akkumulert botid i Norge. Et strengt krav til botidsandel kan ikke rettferdiggjøres på samme måte. Det er ikke slik at redusert kontakt med opprinnelseslandet (eller tredjeland) er en forutsetning for sterk tilknytning til Norge. Forskningen på feltet viser klart at (1) sterk tilknytning til andre land er kompatibelt med sterk tilknytning til Norge og (2) redusert tilknytning til andre land ikke uten videre skaper sterkere tilknytning til Norge.
Dersom Departementet holder fast ved forslaget om økning fra 7 til 10 år vil vi på det sterkeste oppfordre til at opptjeningstiden økes til 15 år, snarere enn til 12 år slik det er foreslått.
Dersom botidskravet settes til 10 år og den maksimale botidsandelen i utlandet ikke skal reduseres, må opptjeningsperioden være 14 år og 4 måneder. Ettersom botidskravene fastsettes i hele år mener vi at 15 år er å anbefale. Det vil innebære en svak økning i den maksimale botidsandelen i utlandet (fra 30% til 33%). Ettersom begrensningen vil gjelde en større del av søkerens liv er det rimelig med en svak økning snarere enn en svak reduksjon, slik tilfellet ville vært dersom opptjeningsperioden ble satt til 14 år.
Et eksempel kan illustrere urimeligheten i Departementets forslag: en kvinne flytter til Norge i 2017 og blir boende i landet i 9 år, til 2026 når hennes gamle foreldre i opprinnelseslandet blir pleietrengende. Hun flytter tilbake for å ta seg av foreldrene og blir værende i tre år til begge er døde. Når hun vender hjem til Norge i 2029 vil hun bare ha tilbrakt 9 av de siste 12 årene i Norge og har dermed ikke mulighet til å søke statsborgerskap. Den muligheten får hun først i 2039, forutsatt at hun ikke har flere utenlandsopphold. Det vil da være 22 år siden hun flyttet til landet og hun vil ha en samlet botid på 19 år før hun kan søke om statsborgerskap. Det er ikke rimelig at botidskravet for statsborgerskap skal settes på dette nivået.
Det er naturlig at adgangen til å søke statsborgerskap baseres på akkumulert botid i Norge. Et strengt krav til botidsandel kan ikke rettferdiggjøres på samme måte. Det er ikke slik at redusert kontakt med opprinnelseslandet (eller tredjeland) er en forutsetning for sterk tilknytning til Norge. Forskningen på feltet viser klart at (1) sterk tilknytning til andre land er kompatibelt med sterk tilknytning til Norge og (2) redusert tilknytning til andre land ikke uten videre skaper sterkere tilknytning til Norge.
3. Forskjellsbehandling av søkere med inntil fire måneders utenlandsopphold pr kalenderår
Departementets forslag innebærer at det «legges til rette for at personer kan ha en viss reisevirksomhet for arbeidsgiver, uten at dette kommer til fradrag ved beregningen av botid for norsk statsborgerskap». Forslaget innebærer en mulighet for inntil to måneders utenlandsopphold pr kalenderår «på oppdrag fra arbeidsgiver» utover de to månedene som alle søkere om statsborgerskap kan påregne uten fratrekk for botid.
Vi slutter oss til Departementets vurdering av at utenlandsopphold på inntil fire måneder pr kalenderår er forenlig med å ha sin primære tilknytning til Norge og kunne akkumulere botid uten fratrekk. Vi mener imidlertid at dette bør gjelde generelt og ikke forutsette pålegg fra arbeidsgiver.
Departementets forslag inneholder ingen begrunnelse for hvorfor utenlandsopphold på oppdrag fra arbeidsgiver skal vurderes annerledes enn utenlandsopphold av for eksempel helsemessige, utdanningsrelaterte eller familiære årsaker. Det underliggende resonnementet synes å være at det undergraver tilknytningen til Norge dersom søkeren oppholder seg i utlandet «av egen fri vilje», men ikke dersom det skjer etter pålegg. Et slikt resonnement impliserer en ubegrunnet mistenkeliggjøring av innvandreres vedvarende tilknytning til sitt opprinnelsesland (eller tredjeland).
Statsborgerskapet bør baseres utelukkende på akkumulert tilknytning til Norge, uavhengig av hvordan søkeren velger å opprettholde sin tilknytning til andre land eller ikke. Det fremstår derfor urimelig å skille mellom søkere med samme oppholdstid i Norge på bakgrunn av årsakene til utenlandsopphold på mellom 2 og 4 måneder pr. kalenderår.
Forutsetningen om «oppdrag fra arbeidsgiver» har uheldige administrative konsekvenser. Disse vil være langt større i statsborgerskapssaker enn i oppholdssaker ettersom botidskravet er høyere og opptjeningsperioden strekker seg mye lengre bakover i tid. Det fremstår som urimelig ressurskrevende å fremskaffe dokumentasjon fra arbeidsgiver 12 år tilbake i tid, kanskje lenge etter at arbeidsforholdet har opphørt. Dokumentasjonskravet vil pålegge både arbeidsgivere, søkere, og Utlendingsdirektoratet ressurskrevende merarbeid som synes vanskelig å forsvare.
Begrepet «oppdrag fra arbeidsgiver» skaper også uforutsigbarhet for søkere og er en mulig kilde til inkonsistens i saksbehandlingen. Mange søkere vil være selvstendig næringsdrivende, ansatt i stillinger der de fullt og helt styrer sin egen reisevirksomhet, eller på andre måter reise til utlandet av jobbrelaterte årsaker uten at det strengt tatt kan betegnes som «oppdrag fra arbeidsgiver».
Mange mennesker – med og uten innvandrerbakgrunn – som bor i Norge oppholder seg i utlandet mer enn to måneder pr kalenderår. Denne mobiliteten kan være viktig for den enkeltes velferd eller livsgrunnlag uten at det faller inn under begrepet «oppdrag fra arbeidsgiver». Det virker urimelig at staten skal gripe inn og gjøre vurderinger av hvorvidt utenlandsopphold av samme omfang går på bekostning av tilknytning til Norge, særlig når relevansen av «oppdrag fra arbeidsgiver» mangler faglig begrunnelse. En øvre grense på fire måneder pr kalenderår for alle vil ivareta individuell valgfrihet og likebehandling og samtidig sikre at Norge med god margin er det primære bostedet.
Migrasjonsforskere ved PRIO
Marta Bivand Erdal (kontaktperson)
Maria Gabrielsen Jumbert
Bruno Oliveira Martins
Vi slutter oss til Departementets vurdering av at utenlandsopphold på inntil fire måneder pr kalenderår er forenlig med å ha sin primære tilknytning til Norge og kunne akkumulere botid uten fratrekk. Vi mener imidlertid at dette bør gjelde generelt og ikke forutsette pålegg fra arbeidsgiver.
Departementets forslag inneholder ingen begrunnelse for hvorfor utenlandsopphold på oppdrag fra arbeidsgiver skal vurderes annerledes enn utenlandsopphold av for eksempel helsemessige, utdanningsrelaterte eller familiære årsaker. Det underliggende resonnementet synes å være at det undergraver tilknytningen til Norge dersom søkeren oppholder seg i utlandet «av egen fri vilje», men ikke dersom det skjer etter pålegg. Et slikt resonnement impliserer en ubegrunnet mistenkeliggjøring av innvandreres vedvarende tilknytning til sitt opprinnelsesland (eller tredjeland).
Statsborgerskapet bør baseres utelukkende på akkumulert tilknytning til Norge, uavhengig av hvordan søkeren velger å opprettholde sin tilknytning til andre land eller ikke. Det fremstår derfor urimelig å skille mellom søkere med samme oppholdstid i Norge på bakgrunn av årsakene til utenlandsopphold på mellom 2 og 4 måneder pr. kalenderår.
Forutsetningen om «oppdrag fra arbeidsgiver» har uheldige administrative konsekvenser. Disse vil være langt større i statsborgerskapssaker enn i oppholdssaker ettersom botidskravet er høyere og opptjeningsperioden strekker seg mye lengre bakover i tid. Det fremstår som urimelig ressurskrevende å fremskaffe dokumentasjon fra arbeidsgiver 12 år tilbake i tid, kanskje lenge etter at arbeidsforholdet har opphørt. Dokumentasjonskravet vil pålegge både arbeidsgivere, søkere, og Utlendingsdirektoratet ressurskrevende merarbeid som synes vanskelig å forsvare.
Begrepet «oppdrag fra arbeidsgiver» skaper også uforutsigbarhet for søkere og er en mulig kilde til inkonsistens i saksbehandlingen. Mange søkere vil være selvstendig næringsdrivende, ansatt i stillinger der de fullt og helt styrer sin egen reisevirksomhet, eller på andre måter reise til utlandet av jobbrelaterte årsaker uten at det strengt tatt kan betegnes som «oppdrag fra arbeidsgiver».
Mange mennesker – med og uten innvandrerbakgrunn – som bor i Norge oppholder seg i utlandet mer enn to måneder pr kalenderår. Denne mobiliteten kan være viktig for den enkeltes velferd eller livsgrunnlag uten at det faller inn under begrepet «oppdrag fra arbeidsgiver». Det virker urimelig at staten skal gripe inn og gjøre vurderinger av hvorvidt utenlandsopphold av samme omfang går på bekostning av tilknytning til Norge, særlig når relevansen av «oppdrag fra arbeidsgiver» mangler faglig begrunnelse. En øvre grense på fire måneder pr kalenderår for alle vil ivareta individuell valgfrihet og likebehandling og samtidig sikre at Norge med god margin er det primære bostedet.
Migrasjonsforskere ved PRIO
Marta Bivand Erdal (kontaktperson)
Maria Gabrielsen Jumbert
Bruno Oliveira Martins