Innledning
Lillestrøm kommune er positive til deling og bruk av data for innsikt og videreutvikling av sentrale og viktige tjenester på oppvekstfeltet. Vi mener det er behov for data som gir mulighet til å følge opp barn over tid og se effekten av ulike tiltak. Dette vil gi bedre statistikk og forskningsbasert kunnskap, som er nyttig både for nasjonale myndigheter og for kommunene. Det er imidlertid utfordringer med forslaget som er lagt frem.
Dataene som Kunnskapsdepartementet ønsker å samle inn er data kommunene i dag har tilgang til, men som er spredt på flere ulike fagsystemer. Dataene er ustrukturerte, ikke sammenstilt, og i ulik grad tilgjengelig for deling i dagens løsninger. Dataene som det foreslås at registrene skal omfatte finnes i ulike formater, standarder og med svært varierende datakvalitet, da mange opplysninger ikke er strukturerte, men fritekst. Å forplikte kommunene til å rapportere disse personopplysningene til registrene vurderes som svært kostnadskrevende da dette i stor grad kun kan gjennomføres som manuelt arbeid i dag. For å imøtekomme behovet for data til individregistrene som foreslått, er det nødvendig med et større arbeid i sektoren for å tilrettelegge for digital samhandling, både semantisk, juridisk, organisatorisk og teknisk. Vi kan for eksempel se til DigiBarnevernprosjektet, hvor det over flere år har pågått slikt arbeid for nasjonalt barnevernregister, barnevernfaglig kvalitetssystem og leverandørutvikling.
Lillestrøm kommune mener at innsatsen og kostnadene som kommunene må legge ned for etableringen av et nasjonalt register må tilkomme kommunene i form av tilgang til egne data. I Nasjonal digitaliseringsstrategi 2024–2030 pekes det på at offentlige virksomheter må bli flinkere til å gjøre data tilgengelig slik at de kan tas i bruk til nye formål. Lillestrøm kommune mener at etableringen av et individregister om barn i barnehage og skole må støtte målene i den nasjonale digitaliseringsstrategien om deling av data, ikke bare fra kommunene til Kunnskapsdepartementet, men at det i formålet tydelig åpnes for kommunens tilgang til egenrapporterte individdata til bruk i statistikk og analyse for forbedring av egne tjenester.
Videre beskriver Nasjonal digitaliseringsstrategi 2024–2030 at regjerningen vil fremme et nasjonalt prioriteringsråd for deling av data der rådet skal bidra til å identifisere og gi råd om hvilke nasjonale data som bør prioriteres for å maksimere verdien av offentlige data. I tillegg foreslås et nasjonalt ressurssenter for deling og bruk av data som et tverrfaglig miljø for arbeidet med et digitaliseringsvennlig regelverk. Lillestrøm kommune mener at lov og forskriftsendringene som er lagt frem i denne høringen bør gjennomgås på nytt for å sikre at de er i tråd med behovene for datadeling og et digitaliseringsvennlig regelverk. Vi mener også Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) burde kobles tettere på i denne prosessen, og merker oss at Digdir ikke er invitert som høringsinstans.
Dataene som Kunnskapsdepartementet ønsker å samle inn er data kommunene i dag har tilgang til, men som er spredt på flere ulike fagsystemer. Dataene er ustrukturerte, ikke sammenstilt, og i ulik grad tilgjengelig for deling i dagens løsninger. Dataene som det foreslås at registrene skal omfatte finnes i ulike formater, standarder og med svært varierende datakvalitet, da mange opplysninger ikke er strukturerte, men fritekst. Å forplikte kommunene til å rapportere disse personopplysningene til registrene vurderes som svært kostnadskrevende da dette i stor grad kun kan gjennomføres som manuelt arbeid i dag. For å imøtekomme behovet for data til individregistrene som foreslått, er det nødvendig med et større arbeid i sektoren for å tilrettelegge for digital samhandling, både semantisk, juridisk, organisatorisk og teknisk. Vi kan for eksempel se til DigiBarnevernprosjektet, hvor det over flere år har pågått slikt arbeid for nasjonalt barnevernregister, barnevernfaglig kvalitetssystem og leverandørutvikling.
Lillestrøm kommune mener at innsatsen og kostnadene som kommunene må legge ned for etableringen av et nasjonalt register må tilkomme kommunene i form av tilgang til egne data. I Nasjonal digitaliseringsstrategi 2024–2030 pekes det på at offentlige virksomheter må bli flinkere til å gjøre data tilgengelig slik at de kan tas i bruk til nye formål. Lillestrøm kommune mener at etableringen av et individregister om barn i barnehage og skole må støtte målene i den nasjonale digitaliseringsstrategien om deling av data, ikke bare fra kommunene til Kunnskapsdepartementet, men at det i formålet tydelig åpnes for kommunens tilgang til egenrapporterte individdata til bruk i statistikk og analyse for forbedring av egne tjenester.
Videre beskriver Nasjonal digitaliseringsstrategi 2024–2030 at regjerningen vil fremme et nasjonalt prioriteringsråd for deling av data der rådet skal bidra til å identifisere og gi råd om hvilke nasjonale data som bør prioriteres for å maksimere verdien av offentlige data. I tillegg foreslås et nasjonalt ressurssenter for deling og bruk av data som et tverrfaglig miljø for arbeidet med et digitaliseringsvennlig regelverk. Lillestrøm kommune mener at lov og forskriftsendringene som er lagt frem i denne høringen bør gjennomgås på nytt for å sikre at de er i tråd med behovene for datadeling og et digitaliseringsvennlig regelverk. Vi mener også Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) burde kobles tettere på i denne prosessen, og merker oss at Digdir ikke er invitert som høringsinstans.
Formål
Formålet med opprettelse av et individregister omtales i forslag til ny §48 a i Barnehageloven, endringer i §25-4 til Opplæringsloven og forslag til endring i §7-2c til Privatskoleloven. I forslagene fremkommer det at departementet kan etablere et register med opplysninger om barn med formål om å evaluere, utvikle og forbedre barnehager, skoler og privatskoler .
Vi mener formålet også må kunne dekke kommunenes behov for de samme dataene til det samme formålet, altså statistikk og analyse for å evaluere, utvikle og forbedre egen tjeneste.
Lillestrøm kommune mener at forslag til ny §48 a i Barnehageloven, endringer i §25-4 til Opplæringsloven og forslag til endring i §7-2c til Privatskoleloven bør omskrives slik at de ivaretar formål om at kommunene som barnehageeier og skoleeier kan evaluere, utvikle og forbedre sine barnehager og skoler basert på egne individdata som det rapporteres på.
Vi mener formålet også må kunne dekke kommunenes behov for de samme dataene til det samme formålet, altså statistikk og analyse for å evaluere, utvikle og forbedre egen tjeneste.
Lillestrøm kommune mener at forslag til ny §48 a i Barnehageloven, endringer i §25-4 til Opplæringsloven og forslag til endring i §7-2c til Privatskoleloven bør omskrives slik at de ivaretar formål om at kommunene som barnehageeier og skoleeier kan evaluere, utvikle og forbedre sine barnehager og skoler basert på egne individdata som det rapporteres på.
Andre innholdsmessige utfordringer
Det vises i høringen til at elever og barnehagebarn skal identifiseres med fødselsnummer eller D-nummer. Det er imidlertid ikke tatt høyde for de barna som hverken har fødselsnummer eller D-nummer. For eksempel viser erfaringen at barn av arbeidsinnvandrere i enkelte tilfeller bruker flere måneder på å bli registrert i folkeregisteret. Denne gruppen har hverken et D-nummer eller fødselsnummer, men får, i tråd med Udirs veileder, et fiktivt fødselsnummer av kommunen for å bli registrert inn på skole eller barnehage.
Lillestrøm kommune kan videre ikke se at høringen problematiserer barn som bor på kode 6 eller kode 7, og hvor det kan være en klar sikkerhetsrisiko at barnet blir identifisert med personnummer opp mot adresse eller barnehage- og skoletilhørighet. Selv om dette kun gjelder et fåtall barn, kan feil i innhenting av opplysninger og deling av disse opplysningene medføre fare for liv og helse.
Lillestrøm kommune vil videre vise til at dersom et foreslått register over barnehagebarn skal fungere etter hensikten, så antas det at registeret også bør inneholde opplysninger om vedtak om tilrettelegging for barn med nedsatt funksjonsevne etter barnehageloven § 37. Dette er en stadig økende gruppe med barn, og det vil være interessant rent statistikk å se på økningen av § 37 vedtak opp mot videre skoleløp og vedtak om for eksempel fysisk tilrettelegging i skolen.
Lillestrøm kommune vil videre vise til at det legges til grunn at det for elever i grunnskolen med vedtak om individuell tilrettelagt opplæring, skal rapporteres ikke bare på vedtakstimer, men hvorvidt opplæringen skal gis i klassen, i mindre grupper eller alene. Dette er informasjon som fremkommer av den enkelte elevs vedtak, og er ikke statistikk som kommunen har per i dag. Det er videre ikke statistikk som enkelt kan hentes ut. De aller fleste elever med individuell tilrettelagt opplæring har en form av kombinasjon av to eller tre av organiseringsformene. Antall timer i hver organiseringsform kan videre endre seg fortløpende, for eksempel på bakgrunn av elevens eget ønske eller dagsform. Lillestrøm kommune stiller derfor spørsmål ved hvilken nytte denne innhentingen av informasjon vil bidra med, sett hen til at det i større grad vil være risiko for feilinformasjon.
De administrative konsekvensene ved blant annet å innhente opplysninger om vedtak om spesialpedagogisk hjelp, minoritetsspråklighet og individuell tilrettelegging vil være omfattende. Informasjonen kan registreres i ulike fagsystem, men det er ikke utviklet funksjonalitet for eksempel for å registrere at man har et vedtak, timeantall i vedtaket, og varigheten på vedtaket. Dersom man skulle registrere og dele disse opplysningene, vil det medføre at kommunene må i dialog med sine leverandører for endringer og tilpasninger. Videre vil endringer påvirke saksflyt og organisering i kommunene. Det vil kreve en koordinering mellom kommuner, Udir, KD og leverandører. Erfaringen er at slike prosesser er tidkrevende og utfordrende, da det ikke er et tydelig plassert ansvar/eierskap for utvikling av det digitale økosystemet i sektoren og funksjonalitet hos leverandørene. Her mener vi initiativ som for eksempel KUDAF (Kunnskapssektorens datafelleskap), og det som trekkes fram i den nasjonale digitaliseringsstrategien om deling av data i offentlig sektor, kan bidra til plassering av ansvar for tilrettelegging og utvikling for innsamling av data.
Lillestrøm kommune kan videre ikke se at høringen problematiserer barn som bor på kode 6 eller kode 7, og hvor det kan være en klar sikkerhetsrisiko at barnet blir identifisert med personnummer opp mot adresse eller barnehage- og skoletilhørighet. Selv om dette kun gjelder et fåtall barn, kan feil i innhenting av opplysninger og deling av disse opplysningene medføre fare for liv og helse.
Lillestrøm kommune vil videre vise til at dersom et foreslått register over barnehagebarn skal fungere etter hensikten, så antas det at registeret også bør inneholde opplysninger om vedtak om tilrettelegging for barn med nedsatt funksjonsevne etter barnehageloven § 37. Dette er en stadig økende gruppe med barn, og det vil være interessant rent statistikk å se på økningen av § 37 vedtak opp mot videre skoleløp og vedtak om for eksempel fysisk tilrettelegging i skolen.
Lillestrøm kommune vil videre vise til at det legges til grunn at det for elever i grunnskolen med vedtak om individuell tilrettelagt opplæring, skal rapporteres ikke bare på vedtakstimer, men hvorvidt opplæringen skal gis i klassen, i mindre grupper eller alene. Dette er informasjon som fremkommer av den enkelte elevs vedtak, og er ikke statistikk som kommunen har per i dag. Det er videre ikke statistikk som enkelt kan hentes ut. De aller fleste elever med individuell tilrettelagt opplæring har en form av kombinasjon av to eller tre av organiseringsformene. Antall timer i hver organiseringsform kan videre endre seg fortløpende, for eksempel på bakgrunn av elevens eget ønske eller dagsform. Lillestrøm kommune stiller derfor spørsmål ved hvilken nytte denne innhentingen av informasjon vil bidra med, sett hen til at det i større grad vil være risiko for feilinformasjon.
De administrative konsekvensene ved blant annet å innhente opplysninger om vedtak om spesialpedagogisk hjelp, minoritetsspråklighet og individuell tilrettelegging vil være omfattende. Informasjonen kan registreres i ulike fagsystem, men det er ikke utviklet funksjonalitet for eksempel for å registrere at man har et vedtak, timeantall i vedtaket, og varigheten på vedtaket. Dersom man skulle registrere og dele disse opplysningene, vil det medføre at kommunene må i dialog med sine leverandører for endringer og tilpasninger. Videre vil endringer påvirke saksflyt og organisering i kommunene. Det vil kreve en koordinering mellom kommuner, Udir, KD og leverandører. Erfaringen er at slike prosesser er tidkrevende og utfordrende, da det ikke er et tydelig plassert ansvar/eierskap for utvikling av det digitale økosystemet i sektoren og funksjonalitet hos leverandørene. Her mener vi initiativ som for eksempel KUDAF (Kunnskapssektorens datafelleskap), og det som trekkes fram i den nasjonale digitaliseringsstrategien om deling av data i offentlig sektor, kan bidra til plassering av ansvar for tilrettelegging og utvikling for innsamling av data.
Konsekvenser og kostnader
Innledningsvis vil Lillestrøm kommune vise til at det i høringen legges til grunn at plikten for å rapportere til et nasjonalt register vil medføre store økonomiske og administrative konsekvenser i en innføringsfase, men at rapporteringsbyrden vil lettes på sikt. Lillestrøm kommune mener at Kunnskapsdepartementet legger et for lavt kostnadsbilde til grunn i sin vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene. For eksempel fremkommer det av høringsnotatets punkt 2.2 at erfaringer både fra korona-pandemien og flyktningkrisen viser at kommunene måtte legge ned betydelig med ressurser for å få tak i pålitelige data. Lillestrøm kommune kan ikke se at det er grunnlag for å mene at kostnaden for etableringen av et nytt system ikke vil kreve betydelige ressurser. Dette gjelder både det økonomiske og kommunens behov for å ha tilstrekkelig med ressurspersoner for dataoverføringen.
Lillestrøm kommune merker seg at Utdanningsdirektoratet har tatt kontakt med leverandører av administrative systemer til kommunene, som bekrefter at de har funksjonalitet for å generere eksportfiler/API med individdata. Det er imidlertid ikke redegjort i høringen for hvilken kostnad denne tjenesten vil ha for kommunene, med unntak av at leverandørene har opplyst om at kostnaden ikke er betydelig. Lillestrøm kommune stiller seg noe undrende til dette, da flere data ikke er tilgjengelig i API i dag, og antar i tillegg at kostanden vil variere. Kostnaden vi variere både fra de ulike leverandørene, kommunestørrelse, samt antall systemer dataen må hentes ut fra.
Lillestrøm kommune merker seg at Utdanningsdirektoratet har tatt kontakt med leverandører av administrative systemer til kommunene, som bekrefter at de har funksjonalitet for å generere eksportfiler/API med individdata. Det er imidlertid ikke redegjort i høringen for hvilken kostnad denne tjenesten vil ha for kommunene, med unntak av at leverandørene har opplyst om at kostnaden ikke er betydelig. Lillestrøm kommune stiller seg noe undrende til dette, da flere data ikke er tilgjengelig i API i dag, og antar i tillegg at kostanden vil variere. Kostnaden vi variere både fra de ulike leverandørene, kommunestørrelse, samt antall systemer dataen må hentes ut fra.