Bergen kommune

Prosentsats eller nominelt kronebeløp

Også når det gjelder beregningsgrunnlag, skiller Bergen kommunes foretrukne innretning seg fra regjeringens forslag. Der regjeringen har foreslått prosentsats, ønsker Bergen kommune et nominelt kronebeløp, jf. Prinsippsak om Besøksbidrag i Bergen (bystyresak 511/24).

I regjeringens forslag til lovtekst § 8 fremgår det at overnattingsavgiften ikke kan settes høyere enn fem prosent og ikke kan differensieres gjennom kalenderåret. Departementet drøfter imidlertid i høringsnotatet (s. 36) innretning av overnattingsavgiften, herunder om det bør sikres en enhetlig praksis mellom kommunene eller om det skal overlates til den enkelte kommune å fastsette egne regler. Spørsmål som tas opp er bl.a. hvor nivået på avgiften bør ligge, og hvorvidt nivået skal differensieres etter type overnatting. Departementet konkluderer med at hensynet til selskaper som driver overnattingsvirksomhet i flere kommuner, og konkurransen mellom næringsdrivende i ulike kommuner, tilsier at det ikke bør være for stor kommunal variasjon. Etter departementets vurdering er det således hensiktsmessig å lovfeste felles bestemmelser for alle kommuner. På s. 39 i høringsnotatet ber departementet om innspill på om det er hensiktsmessig med én felles sats for alle kommuner som velger å innføre overnattingsavgiften, og om hvilket nivå den bør ligge på. Departementet ber også om innspill til taket på satsen dersom et intervall velges. (Høringsnotatet s. 39).

Til departementets spørsmål om det bør være én felles sats i hele landet, mener Bergen kommune at det ikke bygger opp under lokalt selvstyre og behovet for lokal tilpasning.

Som det går frem av prinsippsaken om besøksbidrag i Bergen, ønsker Bergen å innføre et flatt kronetillegg pr. besøkende, som eventuelt kan differensieres for ulike overnattingstyper, og med mulighet til å differensiere satser i høy- og lavsesong. Når byrådet foreslår et flatt kronebeløp fremfor en prosentsats basert på overnattingsprisen, er grunnen at dette dreier seg om et faktisk besøksbidrag, hvor hver gjest av byen bør bidra på like fot. Gjennom mulighet til å differensiere ut fra overnattingstype, lengde på opphold, sesong osv, kan man samtidig sørge for at der er politisk handlingsrom til å utvikle byen som reiselivsdestinasjon i tråd med overordnete mål. Jf. Visit Bergens strategiske veikart for reiseliv i Bergensregionen hvor det er satt mål om å tiltrekke seg flere turister med høy betalingsevne. Her er man opptatt av "mer vekst i verdi enn i volum", som i denne sammenhengen betyr at vi søker å tiltrekke oss de som er villige til å betale mer enn gjennomsnittsbesøkende (veikartet s. 26). Verdi må også tolkes som at vi skal tiltrekke oss de som er opptatt av bærekraftig og regenerativ livstil, forbruk, og ferdsel.

Hvis loven om besøksbidrag skal gi hjemmel for en progressiv sats med et intervall, er Bergens vurdering at 5 % kan synes å være en akseptabel maksimumssats for overnattinger i lave og middels prissegmenter. For høyere prisklasser derimot frykter Bergen kommune at en slik prosentsats vil kunne ødelegge for både betalingsvilje og legitimitet knyttet til ordningen. Der det finnes et overnattingstilbud i «premiumsegmentet», med rom som kan koste et femsifret beløp pr natt, vil f.eks. et påslag på 5 % for overnatting med pris på kr 10 000 pr natt gi et besøksbidrag på kr 500 pr natt. Det er svært høyt sammenliknet med de estimater som legges til grunn i Bergen kommunes Prinsippsak om besøksbidrag i Bergen , hvor det opereres med regneeksempler på kr 20, 40 og 60 pr natt. Det vil også være høyt sammenliknet med andre europeiske byer hvor påslaget utgjør et mindre kronebeløp, og bryter med regjeringens eget poeng om at det er ønskelig å holde besøksbidraget på et nøkternt og moderat nivå for å hindre uønskede markedsvridninger og for å sikre aksept hos målgruppene. Jf. utsagn fra næringsminister Cecilie Myrseth om at “Det skal være nøkternt for den enkelte turist, samtidig som vi ønsker å styrke kommunenes evne til å ta imot besøkende.» (Pressemelding datert 19.11.24.)

Hvis prosentsats skal velges, bør det derfor, etter Bergen kommunes syn, være mulig å sette et tak i form av et maksimalt kronebeløp.

I innspillsmøte på Teams 10.12.24 svarte statssekretær Tomas Norvoll, på et spørsmål fra Bergen kommune, at hensynet til å få med privatovernatting som Airbnb har vært en tungtveiende grunn for at regjeringen foreslår prosentsats fremfor kronebeløp. Det kan være vanskelig å skaffe informasjon om antall overnattende ved denne formen for overnatting.

Det interessante er at både Bergen kommune og departementet vektlegger betydningen av at Airbnb skal fanges opp av ordningen med besøksbidrag, men ender på ulike konklusjoner i spørsmålet om hvorvidt det bør velges prosentsats eller kronebeløp.

I Bergen er oppfatningen at et flatt kronetillegg ikke vil favorisere betalt privatovernatting formidlet via f.eks. Airbnb fremfor hotell. Tvert imot vil privatovernatting som Airbnb kunne få en høyere prosentvis prisøkning dersom man legger til grunn at slike privatovernattinger er priset lavere. Samtidig ser Bergen kommune argumentet om at det kan være krevende å holde oversikt over antall besøkende ved denne formen for overnatting. En åpning for å differensiere innretning og/eller satser mellom overnattingstyper, kan gi handlingsrom til å målrette en ordning mot den typen overnatting som Airbnb og andre plattformselskaper formilder. Hvis loven gir åpning for at kommunen kan velge å ta i bruk både prosent- og kronesats, vil det gi økte muligheter til å innføre en ordning som understøtter politiske mål i kommunen.

Behov for fleksibilitet

Bergen kommune ønsker at det gis rom for å differensiere satser for ulike overnattings-kategorier som hoteller, Airbnb, camping osv. Dette vil være et viktig verktøy i verktøykassen til kommunen, som kan benyttes i arbeidet med å nå mål i destinasjonsstrategien til Bergen, om bystyret finner det hensiktsmessig. Som reiselivsby og attraktiv destinasjon har Bergen behov for en ordning med besøksbidrag, for å finansiere fellesgoder, men også som et virkemiddel for å stimulere til besøk i større geografiske områder i byen, samt i skuldersesong og lavsesong. Bergen kommune har merket seg at regjeringens forslag ikke støtter opp under besøksstyring, men håper at regjeringen likevel vil overveie våre innspill om differensiering.

Som omtalt i avsnittet om beregningsgrunnlag, foreslår regjeringen et besøksbidrag med et prosentvis påslag på overnatting med et makstak på 5 %, som ikke kan differensieres hverken gjennom kalenderåret eller på andre måter. Som regjeringen er også Bergen kommune opptatt av at modellen for besøksbidrag skal være mest mulig enkel, rimelig og ubyråkratisk, og at den gir minst mulig risiko for utilsiktet ulikebehandling og markedsmessig vridning. Samtidig er det stor forskjell på å ha noe fleksibilitet og ingen fleksibilitet. Differensiering er, slik Bergen kommune ser det, et viktig verktøy for reiselivskommuner å ha tilgang på. Å kunne differensiere besøksbidraget gir et større politisk handlingsrom for å imøtekomme stedsspesifikke utfordringer og å utvikle egen destinasjon på ønsket måte. Muligheten for kommunalt styrt differensiering vil være i tråd med hensynet til lokalt selvstyre.

Bystyret i Bergen har ikke på dette tidspunktet besluttet hvilke typer differensiering som eventuelt skal innføres i Bergen, men det bystyret har vært tydelig på, er at det er ønskelig å få muligheten til å differensiere, i hvert fall på noen utvalgte måter.

Nedenfor vises det til ulike former for differensiering vi mener kommunene selv bør kunne velge å innføre. Dette gjelder uavhengig av hvilken modell for beregningsgrunnlag Stortinget vedtar.

Differensiering mellom overnattingskategorier

Det vises til omtale av dette temaet i kapittelet om beregningsgrunnlag. Av alle formene for differensiering, er dette kanskje den viktigste å få tilgang til for Bergen. Differensiering mellom overnattingskategorier vil kunne være et viktig verktøy f.eks. for å kunne gi besøkende insentiver til å velge hoteller på linje med eller fremfor Airbnb, dersom bystyret ønsker det.

Ulike satser for ulike overnattingskategorier er vanlig i andre europeiske land med besøksbidrag, jf. NOU 2023:10 - Leve og oppleve - Reisemål for en bærekraftig fremtid .

Differensiering mellom høy- og lavsesong

Bergen har en høy konsentrasjon av besøkende i sommermånedene. Visit Bergen jobber aktivt med å flate ut byens topptunge besøkskurve ved å trekke flere turister til skulder-sesongene, jf. Strategisk veikart for reiseliv i Bergensregionen . Sesongbasert differensiering har også den attraktive egenskapen at den trolig er den enkleste og mest ukompliserte av differensieringer å innføre, og er lik for alle. Bergen kommune ønsker å ha muligheten til å kunne differensiere mellom høy- og lavsesong, dersom bystyret finner det hensiktsmessig.

Som med differensiering mellom overnattingskategorier, viser NOU 2023:10 at også sesongbasert differensiering er vanlig i andre europeiske land.

Andre potensielle former for differensiering

En annen form for differensiering, som regjeringen heller ikke åpner for, men som kan være formålstjenlig for noen kommuner, er differensiering basert på geografi. Denne typen differensiering finnes det også eksempler på i andre europeiske land, f.eks. i Venezia (jf. Prinsippsak for besøksbidrag i Bergen ). For Bergens del vil differensiering mellom ulike geografiske områder innad i kommunen kunne bidra til besøksstyring for å avlaste et til tider presset sentrumsområde.

Det går frem av høringsnotatet at departementet finner det problematisk å tillate innføring av besøksavgift i deler av kommunen av flere grunner. Både praktiske hensyn og mulige statsstøtterettslige problemer nevnes, men det er uklart for Bergen kommune hvor grundig spørsmålet er vurdert. I denne sammenheng vil vi vise til eksisterende ordning med søndagsåpne butikker i turistområder, og mener at departementet bør vurdere om det tilsvarende bør gis mulighet til å differensiere besøksbidraget i områder innenfor kommunen med høyt besøkstrykk vs. områder med et lavere besøkstrykk.

En form for differensiering som også kan være nyttig for kommuner som Bergen er differensiering av satser ut fra lengde på oppholdet. En slik differensiering vil kunne gi et signal om at kommunen ønsker turister som blir værende lenger i byen, hvilket er et mål i Bergens destinasjonsstrategier, og vurderes å gi bærekraftsgevinster både økonomisk, miljømessig og trolig også sosialt.

Regjeringen ser for seg unntak fra besøksbidraget for noen få utvalgte grupper. Også Bergen kommune ønsker en restriktiv bruk av unntak. Dette for at ordningen skal være enkel å forholde seg til, og enkel å administrere. Bruk av unntak vil dessuten gi reduserte inntekter. Men med samme argumentasjon som for differensiering, mener vi likevel at det kan være formålstjenlig å ha noe fleksibilitet.

Unntakene som er forespeilet av regjeringen fremstår for Bergen kommune som rimelige. Vi er også enige i at avgrensningen “korttidsutleie”, med tilhørende definisjon, sikrer god treffsikkerhet. Prinsippsaken om besøksbidrag vedtatt av bystyret i Bergen, belyser imidlertid flere eksempler på unntak fra andre land som, ikke nødvendigvis, men muligens, kan være ønskelige. I Venezia har bl.a. funksjonshemmede og forretningsreisende unntak fra besøksbidrag i Balearene barn under 16 år, og fra Tyskland kjenner vi til at studenter på skoletur kan få unntak fra besøksbidrag på Airbnb.

I prinsippsaken om besøksbidrag i Bergen blir en form for familierabatt sett på som interessant, f.eks. ved at barn under 16 år får unntak.

Bystyret i Bergen har ikke ennå vurdert hvilke unntak som eventuelt ønskes i kommunen. Det som likevel går tydelig frem av prinsippsaken er at Bergen ønsker en lovhjemmel hvor kommunen selv gis handlingsrom til å innføre unntak fra besøksbidrag, for eksempel for barn.

Beregning av merverdiavgift

Under behandling av Prinsippsak om besøksbidrag i Bergen vedtok bystyret i Bergen enstemmig at «Besøksbidrag skal ikke inngå i beregningsgrunnlaget for merverdiavgift.» (Vedtakets pkt 8).

Enkeltvedtak eller forskrift

I høringsnotatet fremholdes det at utskriving av overnattingsavgift er et enkeltvedtak (s. 43). Bergen kommune mener at departementet bør se nærmere på spørsmålet om hvorvidt det er snakk om et enkeltvedtak, eller om utskriving og innbetaling av besøksbidraget bør følge av forskrift.

Vedtaksformen enkeltvedtak er definert i forvaltningsloven § 2 første ledd. Her går det frem at enkeltvedtak er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Med personer menes enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter. Forskrifter er den andre vedtakstypen i forvaltningsloven. En forskrift er et vedtak som gjelder et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer. Det knytter seg vesentlige forskjeller i krav til saksbehandling for enkeltvedtak og forskrift. Derfor er det av stor betydning at dette spørsmålet utredes tilstrekkelig før lovproposisjon om besøksbidrag legges frem. Nedenfor skisseres noen problemstillinger og implikasjoner det bør ses nærmere på.

I større kommuner vil det ikke være kjent for kommunen hvem som tilbyr overnatting mot betaling til enhver tid; kommunen har ikke en oversikt over alle aktører som skal betale besøksbidrag. Det vil være snakk om et ubestemt antall og en ubestemt krets av personer. Hvordan skal kommunen sende forhåndsvarsel overfor aktører en ikke kjenner til?

Samtidig er avgiftssubjektene «forpliktet til å beregne, innkreve og betale overnattingsavgift» (lovforslagets § 5 Plikt til å beregne og betale overnattingsavgift ). Dette gjelder uavhengig av om det er fattet enkeltvedtak eller ikke.

Det er heller ikke konsistens mellom høringsnotatets forslag om at det skal fattes enkelt-vedtak og plikten til å betale etter lovforslagets § 9 Oppgjør og innkreving . I denne paragrafen heter det «For virksomheter som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, beregnes og betales overnattingsavgiften for samme perioder og med samme betalingsfrister som gjelder for skattemelding for merverdiavgift.» Reglene rundt saksbehandling av enkeltvedtak tilsier at det nødvendigvis må gå noe tid; det skal forhåndsvarsles at et vedtak skal fattes (forvaltningsloven § 16), og deretter skal det fattes et enkeltvedtak. Man risikerer å ikke få betalt slik man har plikt til hvis man skal avvente et enkeltvedtak.

Høringsnotatet tar ikke opp når enkeltvedtak skal fattes og hvordan det skal lyde. Uklarheter omkring dette er ikke forenlig med de krav som stilles til vedtaksformen. Blant annet kan det oppstå utfordringer med å sette klagefrist.

I høringsnotatet trekkes det paralleller til eiendomsskatt. I motsetning til det som gjelder for eiendomsskatt, legger ikke regjeringens forlag til lov om besøksbidrag opp til mange variabler. Mens eiendomsskatt er avhengig av vurderinger om skatteplikt, takst/verdifastsettelse, eiendommens art osv, vil det etter loven om besøksbidrag, slik den er foreslått i høringsnotatet, være en langt mer skjematisk beregning. I eiendomsskatteloven er det gitt detaljerte regler for utskrivingen og det fastsettes et konkret beløp som skal betales for skatteåret. I forslag til lov om besøksbidrag finner vi ikke slike regler.

Ser man til utskriving av kommunale avgifter som f.eks. vann og renovasjon, ser man at beregningen baseres på satser som er fastsatt i forskrift. Tilsvarende gjelder for innkreving av omsetningsavgift i henhold til alkoholforskriften. Kommunens beregning blir gjort ved at en kombinerer de satsene som gjelder med de opplysningene man har om forbruk. Dette regnes ikke som enkeltvedtak.

En bør merke seg at kommunenes administrasjonskostnader vil være vesentlig høyere ved enkeltvedtak enn om innbetaling skjer i henhold til forskrift. Det foreslås at virksomheter som hovedregel skal betale besøksbidrag hver annen måned. Det medfører et behov for seks forhåndsvarsler og seks vedtak til hver aktør som er pliktig til å betale besøksbidrag til kommunen. Når en større andel av inntektene fra besøksbidrag går med til forvaltning av ordningen, blir det mindre igjen til det som er formålet med den.

Som motsats til en så omfattende administrasjonsbyrde, kjenner Bergen kommune til flere eksempler fra andre europeiske byer hvor en har valgt enkle ordninger med plikt til selvrapportering og innbetaling av avgift for subjektene som er pliktig til å betale besøksbidrag/turistskatt. Bergen kommune håper at departementet vil bestrebe seg på å sette rettslige rammer for ordningen med besøksbidrag i Norge som ikke gir mer kompliserte saksbehandlingsregler enn nødvendig.

I tilfeller der den som tilbyr overnattingstjenester har inngått avtale med tredjepart (Airbnb, Hotels.com osv.) om å formidle overnattingstjenestene og kreve inn vederlag for disse, foreslår regjeringen at tredjepart skal være ansvarlig for å beregne, innkreve og betale overnattingsavgiften til kommunen hvor overnattingen finner sted. Dette er en vanlig praksis i utlandet. Bergen kommune anser denne innretningen å være både praktisk og forbrukervennlig, og støtter dette.

I høringsnotatet bes det om innspill på hvorvidt tredjepartsansvaret bør reguleres særskilt i lov (alternativ B), eller ikke reguleres utover det som følger av privatretten (alternativ A). Bergen kommunes vurdering er at de argumenter regjeringen presenterer for alternativ B synes sterkest. En særskilt regulering av tredjepartsansvaret i lov, vil trolig sørge for både økt etterlevelse, og effektivitet gjennom stordriftsfordeler (plattformselskaper har stort volum, som gir effektive, robuste rutiner). Det er rimelig at store, ressurssterke tredjepartsaktører blir tillagt denne administrative plikten.

Bergen kommune har ikke konkrete innspill til hvordan dette tredjepartsansvaret bør reguleres, eller til håndhevingsmekanismer overfor utenlandske selskaper. Her mener vi at det kan være til fordel for Norge at andre land har tråkket opp stier fra før, som det kan høstes erfaringer fra, blant annet Italia som regjeringen viser til i høringsnotatet. Med tanke på det omfattende volumet og tilhørende omsetning bare fra Airbnb i Bergen (jfr. bystyrets prinsippsak om besøksbidrag), er vi trygg på at tredjepartsselskaper vil være innstilt på å tilpasse seg de krav myndighetene setter.

Departementet spør blant annet hvor langt utleiers ansvar bør strekke seg dersom tredjepart ikke overholder betalingsplikten. Her mener Bergen kommune at den enkelte innbygger bør beskyttes i møte med de store, ressurssterke, internasjonale plattformselskapene. Plattform-selskapene må kunne forventes å overholde sine pålagte plikter, og dette ansvaret bør de bære alene.

I høringsnotatet bes det også om innspill til hvordan håndhevelse av tredjepartsansvar gjennom oppnevnelsen av en juridisk representant bør reguleres. Bergen kommune har ikke konkrete innspill til hvordan dette bør gjøres, men stiller seg prinsipielt bak regjeringens forslag om å stille krav til en juridisk representant hos internasjonale plattformselskaper. Bergen kommune tror, som departementet, at et slikt påbud vil kunne effektivisere håndhevelsen av reglene overfor disse selskapene.»