Overtredelsesgebyr
Forslaget om overtredelsesgebyr virker rimelig og som en positiv sak for skoler og myndigheter i saker som gjelder økonomiforskrifter og mindre brudd på økonomiske retningslinjer, hvor tidligere sanksjonsmulighet stort sett var tilbakebetaling eller tilbakeholdelse av statstilskudd. Det er imidlertid mer problematisk slik forslaget er lagt frem i dag, hvor det åpner for mer utstrakt bruk av overtredelsesgebyr enn dette.
Å kreve tilbakebetaling av statstilskudd der økonomiske midler ikke er ført ut av rettssubjektet skolen og i mindre saker om brudd på økonomiforskriften, er vi helt enige med departementets vurdering at er uproporsjonalt. Dette er vi glade for at departementet har tatt på alvor og foreslår å rette opp i.
I høringsbrevet foreslås det en maksimalstørrelse på gebyret på 5G med utgangspunkt i eksisterende lovverk knyttet til private høyskoler. Det er dog ikke proporsjonalt å ta utgangspunkt i universitets og høyskoleloven og bruke private høyskoler som sammenligning for å komme til en øvre grense for private grunn- og videregåendeskoler. Med tall fra de private høyskolene hentet fra database for statistikk om høyere utdanning på direktoratet for høyere utdanning og kompetanse sine sider, finner vi gjennomsnittlig studenttall for 2024 ved private høyskoler til å være på 3302. I steinerskolene har vi en gjennomsnittlig elevmasse på 157. Det er åpenbart ikke sammenlignbart, og vi foreslår dermed å senke den øvre grensen på overtredelsesgebyr til 1G. Selv en slik øvre grense vil være svært vanskelig for flere av våre skoler.
Vi lener oss til innspill fra KFF sitt høringssvar der de påpeker viktigheten av at det ikke legges føringer på hvilke midler som kan brukes for å betale gebyret ettersom det kan være vanskelig for skoler med lite frie midler å imøtekomme slike krav.
Å innføre bruk av økonomiske sanksjoner av pønal karakter på skolene i andre saker er svært problematisk. Steinerskolene gjør sitt beste for hele tiden å tilby et godt skoletilbud til elevene sine og drive skolen etter gjeldende lovverk. Tidvis skjer det brudd og dette setter vi pris på at tilsyn hjelper med å rette opp i, på samme måte som tilsyn hjelper med å rette opp i brudd på opplæringsloven i offentlige skoler. En bruk av straff og økonomiske sanksjoner i saker der det har til nå kun vært nødvendig med krav om rettelse, svekker tilliten mellom offentlige myndigheter og steinerskolene. Svekking av tilliten mellom staten og steinerskolene er en svært uheldig potensiell konsekvens av forslaget slik det foreligger i dag. Det som her er urimelig er at det innføres pønale straffesanksjoner som ikke skjer med offentlige skoler, og dermed blir en dobbeltstandard for private skoler, hvor private skoler blir negativt forskjellsbehandlet og denne praksisen går imot likebehandlingsprinsippet.
Steinerskoleforbundet stiller spørsmål ved at UDIR blir gitt myndighet til å håndheve regelverk som går utover sitt område og kompetansefelt. Fra høringsnotatet leser vi med bekymring hvordan mandatet som gis med overtredelsesgebyr eser ut på en uforholdsmessig måte. Se utdrag under:
«I vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr og størrelsen på et eventuelt overtredelsesgebyr vil det også kunne være relevant å legge vekt på eventuelle brudd på andre lover og forskrifter som påvirker elevenes skolegang. »
Vi mener det er tydelig at departementet må avgrense overtredelsesgebyr til kun økonomiske saker hvor det i dag kan kreves at tilskuddet tilbakebetales og at andre avsnitt i departementets forslag til ny § 7-2 strykes.
Å kreve tilbakebetaling av statstilskudd der økonomiske midler ikke er ført ut av rettssubjektet skolen og i mindre saker om brudd på økonomiforskriften, er vi helt enige med departementets vurdering at er uproporsjonalt. Dette er vi glade for at departementet har tatt på alvor og foreslår å rette opp i.
I høringsbrevet foreslås det en maksimalstørrelse på gebyret på 5G med utgangspunkt i eksisterende lovverk knyttet til private høyskoler. Det er dog ikke proporsjonalt å ta utgangspunkt i universitets og høyskoleloven og bruke private høyskoler som sammenligning for å komme til en øvre grense for private grunn- og videregåendeskoler. Med tall fra de private høyskolene hentet fra database for statistikk om høyere utdanning på direktoratet for høyere utdanning og kompetanse sine sider, finner vi gjennomsnittlig studenttall for 2024 ved private høyskoler til å være på 3302. I steinerskolene har vi en gjennomsnittlig elevmasse på 157. Det er åpenbart ikke sammenlignbart, og vi foreslår dermed å senke den øvre grensen på overtredelsesgebyr til 1G. Selv en slik øvre grense vil være svært vanskelig for flere av våre skoler.
Vi lener oss til innspill fra KFF sitt høringssvar der de påpeker viktigheten av at det ikke legges føringer på hvilke midler som kan brukes for å betale gebyret ettersom det kan være vanskelig for skoler med lite frie midler å imøtekomme slike krav.
Å innføre bruk av økonomiske sanksjoner av pønal karakter på skolene i andre saker er svært problematisk. Steinerskolene gjør sitt beste for hele tiden å tilby et godt skoletilbud til elevene sine og drive skolen etter gjeldende lovverk. Tidvis skjer det brudd og dette setter vi pris på at tilsyn hjelper med å rette opp i, på samme måte som tilsyn hjelper med å rette opp i brudd på opplæringsloven i offentlige skoler. En bruk av straff og økonomiske sanksjoner i saker der det har til nå kun vært nødvendig med krav om rettelse, svekker tilliten mellom offentlige myndigheter og steinerskolene. Svekking av tilliten mellom staten og steinerskolene er en svært uheldig potensiell konsekvens av forslaget slik det foreligger i dag. Det som her er urimelig er at det innføres pønale straffesanksjoner som ikke skjer med offentlige skoler, og dermed blir en dobbeltstandard for private skoler, hvor private skoler blir negativt forskjellsbehandlet og denne praksisen går imot likebehandlingsprinsippet.
Steinerskoleforbundet stiller spørsmål ved at UDIR blir gitt myndighet til å håndheve regelverk som går utover sitt område og kompetansefelt. Fra høringsnotatet leser vi med bekymring hvordan mandatet som gis med overtredelsesgebyr eser ut på en uforholdsmessig måte. Se utdrag under:
«I vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr og størrelsen på et eventuelt overtredelsesgebyr vil det også kunne være relevant å legge vekt på eventuelle brudd på andre lover og forskrifter som påvirker elevenes skolegang. »
Vi mener det er tydelig at departementet må avgrense overtredelsesgebyr til kun økonomiske saker hvor det i dag kan kreves at tilskuddet tilbakebetales og at andre avsnitt i departementets forslag til ny § 7-2 strykes.
Derfor foreslår Steinerskoleforbundet følgende lovendring:
Departementet kan ileggje skolar godkjende etter denne lova lovbrotsgebyr dersom skolen eller nokon som opptrer på vegne av skolen forsettleg eller aktlaust bryt føresegner vedrørende økonomiske forhold gitt i denne lova, forskrifter gitt med heimel i lova eller føresetnadene for godkjenninga.
Vedtak om lovbrotsgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.
Departementet kan gi forskrift om lovbrotsgebyr.
Vedtak om lovbrotsgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.
Departementet kan gi forskrift om lovbrotsgebyr.
Innledende merknader til departementets lovforslag
I Oslo tingretts dom av 17. juli 2023 (TOSL-2023-64954) fastslår retten at vedtak om flytting av elev er et enkeltvedtak, enten vedtaket går ut på at eleven skal flyttes eller bli værende. Dommen fastslår på det grunnlaget at skoler godkjent etter privatskoleloven har klagerett over slike vedtak.
I høringsnotatet argumenterer departementet og den sittende regjeringen for å frata disse skolene klageretten. Departementets lovforslag går på bekostning av elevenes rettssikkerhet, og det innebærer et markant avvik fra forvaltningsrettens alminnelige system om klagerett. Dermed bryter regjeringen med et grunnleggende rettssikkerhetsprinsipp som gjelder i demokratiske land.
Regjeringens begrunnelse er basert på et lettvint og feilaktig resonnement om likebehandling av private og offentlige skoler. Begrunnelsen gir uriktig beskrivelse av gjeldende rett og av hva saken for Oslo tingrett handlet om.
Departementet uttaler at privatskoler ved tingrettens dom har « fått en partsposisjon som ikke de offentlige skolene har i slike saker .» Videre henviser departementet til merknader til Prop. 57 L. (2022-2023) om at « fylkeskommunene og kommunene selv velger om de vil bruke adgangen til å pålegge skolebytte for en elev. » Deretter gjengir departementet bare deler av proposisjonen når det vises til at kommunens/fylkeskommunens avgjørelse er « forvaltningsskjønn og ikke kan overprøves av tilsynsmyndigheter eller domstoler » (høringsnotatet, s. 16 -17), for så å uttale:
« Skoleeier har dermed ikke klagerett på vedtak om pålagt skolebytte etter opplæringsloven. »
Uttalelsene er besnærende enkle i sin populistiske form, og tilslører flere realiteter:
For det første er skoleeier og vedtaksmyndighet ett og samme rettssubjekt når eleven går i offentlig skole. Det ligger i selve organiseringen at kommunen som vedtaksmyndighet ikke har klagerett på sitt eget vedtak som skoleeier.
Slik er det ikke for private skoler. De er selvstendige rettssubjekter som er prisgitt kommunens vedtak. Henvisning til opplæringsloven om at skoleeier ikke kan klage over eget vedtak blir da forvaltningsrettslig meningsløs for private skoleeiere.
Dette bringer oss over til det andre punktet der departementet foretar en forenkling og feilslutning:
Som departementet påpeker i 4.2 andre avsnitt krever opplæringsloven § 13-2 andre ledd at skolebytte ikke skal skje dersom mindre inngripende tiltak vil kunne avhjelpe situasjonen. Det er også tilfellet for elever i private skoler. Det departementet glemmer å uttale, er at det er kommunen som har rådighet over ressursene til private skoler. For offentlige skoler følger dette direkte av opplæringsloven kapittel 11 og tiltak som skoleeier – kommunen – gjennomfører etter lovens kapittel 12.
Kommunen som rettssubjekt har følgelig rådighet over alle sidere av mindre inngripende tiltak, ressurser som må til for å gjennomføre slike tiltak og vedtak om eventuelle tiltak.
Slik er det ikke for private skoler. De er prisgitt offentlige vedtak både for å ivareta bestemmelsene etter opplæringsloven kapittel 11, jf. privatskoleloven § 3-6 andre ledd og bestemmelsene etter opplæringsloven kapittel 12, jf. privatskoleloven § 2-4 andre ledd.
For det tredje er den private skolen en autonom enhet. I motsetning til kommunen som vanligvis er skoleeier for flere skoler og råder over en omfattende «verktøykasse» av ressurser og muligheter, så er den private skolen alene, og har kun tilgang på ressurser som det offentlige tildeler.
Dette gjør det relevant å gi en kort henvisning til bakgrunnsbildet for saken som Oslo tingrett behandlet:
Skolen hadde gjennom flere år bedt om ressurser for å ivareta elev. Kommunen hadde ikke innvilget det. Vilkårene etter opplæringsloven § 13-2 første ledd (tidligere lovs § 9 A-12) forelå. Det ledet til at et stort antall andre elever valgte å slutte ved skolen.
Departementet oppkonstruerer en forskjellsbehandling av to rettssubjekter som om de var like og hadde like vilkår. Det er en grov forenkling. Da blir det feil å påstå at departementets forslag om å frata private skoler klagerett i disse sakene « innebærer en likebehandling av offentlige og private skoler » (høringsnotatet punkt 4.3 siste setning og punkt 4.4).
Også på andre punkter gir departementets høringsbrev en overforenklet fremstilling, f.eks. når departementet viser til proposisjonens uttalelse om at kommunens/fylkes-kommunens avgjørelse er « forvaltningsskjønn og ikke kan overprøves av tilsynsmyndigheter eller domstoler ». Det er et ufullstendig sitat fra forarbeidene. I forlengelsen av dette uttaler proposisjonen:
« Vurderingane av om oppførselen til eleven går «alvorleg ut over tryggleiken eller læringa» til ein eller fleire medelevar, om mindre inngripande tiltak er «tilstrekkelege», eller om dagleg skyss er «uforsvarleg», byggjer derimot på eit lovbunde skjønn som tilsynsmakta og domstolane kan prøve fullt ut. »
I høringsnotatet argumenterer departementet og den sittende regjeringen for å frata disse skolene klageretten. Departementets lovforslag går på bekostning av elevenes rettssikkerhet, og det innebærer et markant avvik fra forvaltningsrettens alminnelige system om klagerett. Dermed bryter regjeringen med et grunnleggende rettssikkerhetsprinsipp som gjelder i demokratiske land.
Regjeringens begrunnelse er basert på et lettvint og feilaktig resonnement om likebehandling av private og offentlige skoler. Begrunnelsen gir uriktig beskrivelse av gjeldende rett og av hva saken for Oslo tingrett handlet om.
Departementet uttaler at privatskoler ved tingrettens dom har « fått en partsposisjon som ikke de offentlige skolene har i slike saker .» Videre henviser departementet til merknader til Prop. 57 L. (2022-2023) om at « fylkeskommunene og kommunene selv velger om de vil bruke adgangen til å pålegge skolebytte for en elev. » Deretter gjengir departementet bare deler av proposisjonen når det vises til at kommunens/fylkeskommunens avgjørelse er « forvaltningsskjønn og ikke kan overprøves av tilsynsmyndigheter eller domstoler » (høringsnotatet, s. 16 -17), for så å uttale:
« Skoleeier har dermed ikke klagerett på vedtak om pålagt skolebytte etter opplæringsloven. »
Uttalelsene er besnærende enkle i sin populistiske form, og tilslører flere realiteter:
For det første er skoleeier og vedtaksmyndighet ett og samme rettssubjekt når eleven går i offentlig skole. Det ligger i selve organiseringen at kommunen som vedtaksmyndighet ikke har klagerett på sitt eget vedtak som skoleeier.
Slik er det ikke for private skoler. De er selvstendige rettssubjekter som er prisgitt kommunens vedtak. Henvisning til opplæringsloven om at skoleeier ikke kan klage over eget vedtak blir da forvaltningsrettslig meningsløs for private skoleeiere.
Dette bringer oss over til det andre punktet der departementet foretar en forenkling og feilslutning:
Som departementet påpeker i 4.2 andre avsnitt krever opplæringsloven § 13-2 andre ledd at skolebytte ikke skal skje dersom mindre inngripende tiltak vil kunne avhjelpe situasjonen. Det er også tilfellet for elever i private skoler. Det departementet glemmer å uttale, er at det er kommunen som har rådighet over ressursene til private skoler. For offentlige skoler følger dette direkte av opplæringsloven kapittel 11 og tiltak som skoleeier – kommunen – gjennomfører etter lovens kapittel 12.
Kommunen som rettssubjekt har følgelig rådighet over alle sidere av mindre inngripende tiltak, ressurser som må til for å gjennomføre slike tiltak og vedtak om eventuelle tiltak.
Slik er det ikke for private skoler. De er prisgitt offentlige vedtak både for å ivareta bestemmelsene etter opplæringsloven kapittel 11, jf. privatskoleloven § 3-6 andre ledd og bestemmelsene etter opplæringsloven kapittel 12, jf. privatskoleloven § 2-4 andre ledd.
For det tredje er den private skolen en autonom enhet. I motsetning til kommunen som vanligvis er skoleeier for flere skoler og råder over en omfattende «verktøykasse» av ressurser og muligheter, så er den private skolen alene, og har kun tilgang på ressurser som det offentlige tildeler.
Dette gjør det relevant å gi en kort henvisning til bakgrunnsbildet for saken som Oslo tingrett behandlet:
Skolen hadde gjennom flere år bedt om ressurser for å ivareta elev. Kommunen hadde ikke innvilget det. Vilkårene etter opplæringsloven § 13-2 første ledd (tidligere lovs § 9 A-12) forelå. Det ledet til at et stort antall andre elever valgte å slutte ved skolen.
Departementet oppkonstruerer en forskjellsbehandling av to rettssubjekter som om de var like og hadde like vilkår. Det er en grov forenkling. Da blir det feil å påstå at departementets forslag om å frata private skoler klagerett i disse sakene « innebærer en likebehandling av offentlige og private skoler » (høringsnotatet punkt 4.3 siste setning og punkt 4.4).
Også på andre punkter gir departementets høringsbrev en overforenklet fremstilling, f.eks. når departementet viser til proposisjonens uttalelse om at kommunens/fylkes-kommunens avgjørelse er « forvaltningsskjønn og ikke kan overprøves av tilsynsmyndigheter eller domstoler ». Det er et ufullstendig sitat fra forarbeidene. I forlengelsen av dette uttaler proposisjonen:
« Vurderingane av om oppførselen til eleven går «alvorleg ut over tryggleiken eller læringa» til ein eller fleire medelevar, om mindre inngripande tiltak er «tilstrekkelege», eller om dagleg skyss er «uforsvarleg», byggjer derimot på eit lovbunde skjønn som tilsynsmakta og domstolane kan prøve fullt ut. »
Lovforslaget innebærer en svekkelse av elevenes rettssikkerhet
Departementets lovforslag om at skoler ikke skal ha klagerett innebærer en svekkelse av elevenes rettssikkerhet.
Skolen plikter å sørge for at både den eleven som utviser en adferd som i alvorlig grad går utover tryggheten eller læringen til en eller flere medelever, og øvrige elever ved skolen, har et trygt og godt skolemiljø, jf. privatskoleloven § 2-4 andre ledd, jf. opplæringsloven § 12-2 og § 12-4. I helt ekstraordinære saker så kan det å pålegge en elev et skolebytte, være nødvendig av hensyn til medelevene. Det er hensynet til de elevene som opplever å få sin rett til et trygt og godt skolemiljø krenket av en annen elev, som skal ivaretas gjennom bestemmelsen i opplæringsloven § 13-2, jf. bl.a. Prop. 88 L (2018-2019) s. 62 og Prop. 57 L (2022-2023) s. 623. Skolens mulighet til å anmode kommunen om skolebytte for en elev, er et virkemiddel for å håndheve og ivareta skolens plikter overfor de øvrige elevenes rett på et trygt og godt skolemiljø når ingen andre tilgjengelige tiltak har vist seg egnet. Dersom departementet skal frata skolene klageretten, griper dette inn i skolens mulighet til å utøve en forsvarlig skole- og undervisningsvirksomhet og muligheten til ivaretakelse av elevenes rettigheter.
Andre elever – det vil si de elevene som opplever at oppførselen til en elev i alvorlig grad går ut over tryggheten eller læringen deres, er ikke parter i sak som gjelder skolebytte og har ikke klagerett på et vedtak som angår skolebytte for en annen elev, jf. Prop. 88 L (2018-2019), s. 32. Det henger sammen med at det er skolen som plikter å ivareta disse rettighetene overfor alle skolens elever. Det er derfor skolen som er tillagt kompetansen til å fremme begjæring om skolebytte, jf. prskol. § 5-2 andre ledd bokstav e. Det har formodningen mot seg at eleven som påfører andre krenkelser (dennes foresatte) vil påklage at forvaltningen konkluderer med at det ikke er grunnlag for å pålegge skolebytte. Dersom skolene ikke skal ha klagerett på forvaltningens vedtak vedrørende skolebytte, innebærer det i realiteten at det ikke vil kunne skje noen lovlighetskontroll av forvaltningens rettsanvendelse i de tilfeller hvor vedtaket går ut på at det ikke pålegges skolebytte for eleven som utsetter andre elever for krenkelser. Den alvorlige situasjonen for skolens øvrige elever vil dermed vedvare, og krenkelsen av deres rett på et trygt og godt skolemiljø opprettholdes.
Steinerskoleforbundet anfører derfor at manglende klagerett for skoler går på bekostning av de øvrige elevenes rettssikkerhet. Forvaltningsrettens grunnleggende formål er å sikre korrekte avgjørelser. Klageretten er et sentralt virkemiddel for å ivareta formålet om å sikre riktige vedtak og ivareta den enkeltes rettigheter. Å fjerne klageretten for skoler er i strid med grunnleggende rettssikkerhetsgarantier.
Skolen plikter å sørge for at både den eleven som utviser en adferd som i alvorlig grad går utover tryggheten eller læringen til en eller flere medelever, og øvrige elever ved skolen, har et trygt og godt skolemiljø, jf. privatskoleloven § 2-4 andre ledd, jf. opplæringsloven § 12-2 og § 12-4. I helt ekstraordinære saker så kan det å pålegge en elev et skolebytte, være nødvendig av hensyn til medelevene. Det er hensynet til de elevene som opplever å få sin rett til et trygt og godt skolemiljø krenket av en annen elev, som skal ivaretas gjennom bestemmelsen i opplæringsloven § 13-2, jf. bl.a. Prop. 88 L (2018-2019) s. 62 og Prop. 57 L (2022-2023) s. 623. Skolens mulighet til å anmode kommunen om skolebytte for en elev, er et virkemiddel for å håndheve og ivareta skolens plikter overfor de øvrige elevenes rett på et trygt og godt skolemiljø når ingen andre tilgjengelige tiltak har vist seg egnet. Dersom departementet skal frata skolene klageretten, griper dette inn i skolens mulighet til å utøve en forsvarlig skole- og undervisningsvirksomhet og muligheten til ivaretakelse av elevenes rettigheter.
Andre elever – det vil si de elevene som opplever at oppførselen til en elev i alvorlig grad går ut over tryggheten eller læringen deres, er ikke parter i sak som gjelder skolebytte og har ikke klagerett på et vedtak som angår skolebytte for en annen elev, jf. Prop. 88 L (2018-2019), s. 32. Det henger sammen med at det er skolen som plikter å ivareta disse rettighetene overfor alle skolens elever. Det er derfor skolen som er tillagt kompetansen til å fremme begjæring om skolebytte, jf. prskol. § 5-2 andre ledd bokstav e. Det har formodningen mot seg at eleven som påfører andre krenkelser (dennes foresatte) vil påklage at forvaltningen konkluderer med at det ikke er grunnlag for å pålegge skolebytte. Dersom skolene ikke skal ha klagerett på forvaltningens vedtak vedrørende skolebytte, innebærer det i realiteten at det ikke vil kunne skje noen lovlighetskontroll av forvaltningens rettsanvendelse i de tilfeller hvor vedtaket går ut på at det ikke pålegges skolebytte for eleven som utsetter andre elever for krenkelser. Den alvorlige situasjonen for skolens øvrige elever vil dermed vedvare, og krenkelsen av deres rett på et trygt og godt skolemiljø opprettholdes.
Steinerskoleforbundet anfører derfor at manglende klagerett for skoler går på bekostning av de øvrige elevenes rettssikkerhet. Forvaltningsrettens grunnleggende formål er å sikre korrekte avgjørelser. Klageretten er et sentralt virkemiddel for å ivareta formålet om å sikre riktige vedtak og ivareta den enkeltes rettigheter. Å fjerne klageretten for skoler er i strid med grunnleggende rettssikkerhetsgarantier.
Klageinstans for skyssordning
Steinerskoleforbundet støtter departementets forslag til endring i forbindelse med § 3-7