Til del I om reglene om bidrag etter fylte 18 år
Innledningsvis vises det til at bidragene gjerne blir høyere etter fylte 18 år fordi barnetrygden opphører og ikke lenger kommer til fradrag i underholdskostnaden. Det vises også til at samværet mellom den bidragspliktige og ungdommen i tillegg ofte blir mindre jo eldre ungdommen blir, slik at det ikke gis samværsfradrag i bidraget. Barne- og likestillingsdepartementet fremmer etter dette flere forslag som har til hensikt å redusere bidraget til barn over 18 år for å bringe regelverket mer i samsvar med "den alminnelige oppfatningen av hva som er rimelig".
Prinsipielt mener vi disse to forholdene (faktisk bortfall av barnetrygden og eventuelt redusert samvær med tilhørende redusert samværsfradrag) ikke bør blandes sammen. Det første forholdet innebærer at den kostnaden foreldrene samlet skal dekke øker. Det andre forholdet innebærer at når samværet reduseres, reduseres også den bidragspliktiges kostnader, mens kostnadene øker for bidragsmottaker:
I henhold til NAVs bidragsveileder beregnes det en underholdskostnad for bidragsbarnet basert på faste satser for forbruksutgifter og boutgifter avhengig av barnets alder. Fra 1. juli 2016 utgjør underholdskostnaden for barn over 15 år 9 221 kroner per måned, hvorav 6 644 kroner er forbruksutgifter og 2 577 kroner er boutgifter. For barn under 18 år, trekkes ordinær barnetrygd fra underholdskostnaden før kostnaden fordeles mellom foreldrene. Det vil si at det beløpet som skal fordeles mellom foreldrene etter deres relative inntekter i de tilfellene barnet er over 15 år, men under 18 år, er 9 221 fratrukket ordinær barnetrygd på 970 kroner, altså 8 251 kroner per måned. Når barnet fyller 18 år, og barnetrygden faller bort, øker kostnaden foreldrene samlet skal dekke altså til 9 221 kroner per måned.
Samværsfradraget reflekterer at det er kostnader forbundet med samværet. Samværsfradraget trekkes fra bidraget med et beløp som avhenger av barnets alder og hvor omfattende samværet er, i henhold til fem ulike samværsklasser. For barn over 15 år utgjør samværsfradraget fra 0 kroner per måned (samværsklasse 0; 0-1,99 dager per måned) opp til 3 774 kroner per måned (samværsklasse 4; 14-15 dager per måned). Det vil si at bidraget i det tilfellet den bidragspliktige har lite samvær blir høyt, og vice versa. Bidraget kan likevel aldri overstige fem seksdeler av underholdskostnaden (83,3 prosent), altså vil bortfall av barnetrygd maksimalt øke bidraget med 808 kroner per måned. Det påpekes også at den bidragspliktige aldri vil måtte betale bidrag som overstiger den såkalte bidragsevnen.
Dette synliggjør at de ulike delene av regelverket henger sammen og skal samlet sett sikre en rimelig fordeling av faktiske kostnader til underhold mellom den bidragspliktige og bidragsmottakeren. Forslag som har til hensikt å redusere bidraget uavhengig av faktiske kostnadsdeling, bryter med den indre konsistensen i regelverket og vil etter vår vurdering bidra til at ordningen blir mindre i samsvar med den alminnelige oppfatningen av hva som er rimelig, ikke mer samsvar slik det hevdes i høringsnotatet. At forslag til regelendringer har til hensikt å forebygge at "bidragsplikten blir for tyngende" synes underlig all den tid underholdskostnaden jo ikke reduseres selv om bidraget blir redusert.
Barnets inntekt som faktor ved fastsettelsen av bidragets størrelse
Bidragsforskott og underholdsbidrag er overføringer til barn med enslige foreldre som har til formål å gi denne gruppen barn like muligheter som barn med gifte foreldre/foreldre som bor sammen.
Forslaget begrunnes med at det ikke er urimelig at ungdom over 18 år gis et større ansvar for sin egen forsørgelse.
Det framgår ikke av høringsnotatet om det er vanlig at ungdom som er i videregående opplæring og bor sammen med begge foreldre, bidrar til egen forsørgelse gjennom en bijobb/sommerjobb. Vi oppfatter vel at det er en tendens i samfunnet at foreldre bidrar lengre til sine barns forsørgelse enn det som var vanlig tidligere, i hvert fall til avslutning av vanlig videregående opplæring.
I høringsnotatet foreslås det riktignok bare at 50 prosent av inntekten over 44 700 kroner per måned (per 1. juli 2015), skal gi fratrekk i bidraget. Imidlertid vil forslaget, når det ses i sammenheng med forslaget om et generelt fradrag på 10 prosent i bidraget, jf. neste punkt, forutsetningsvis innebære at opptil 9 221 kroner (maksimalt 7 684 kroner bidrag per måned (9 221 *83,3 prosent)*10 prosent*12 måneder) som ungdommen tjener i løpet av et år skal gå til å dekke eget underhold. Mange ungdommer vil nettopp ha årlige inntekter i denne størrelsesorden. Forslaget kan dermed bidra til at ungdom ikke blir motivert til å arbeide ved siden av skolegang.
I den utstrekning det ikke er vanlig at ungdom i videregående opplæring, som bor sammen med begge foreldre og har en bijobb/sommerjobb bidrar til egen forsørgelse, innebærer forslaget en forfordeling av ungdom med delte hjem. Forskjellen mellom barn av enslige foreldre og barn med foreldre bor sammen/er gifte, vil med forslaget øke. Dette framstår som uheldig.
Et nytt generelt fradrag ved fastsettelse av bidrag etter fylte 18 år
Det foreslås å gjøre et generelt fradrag på 10 prosent i bidrag til barn over 18 år for å bøte på at bidraget ofte øker, sammenlignet med bidraget før barnet fylte 18 år. I lys av det vi har redegjort for ovenfor stiller vi oss uforstående til hva som er logikken bak dette.
Forslaget begrunnes med at det ikke er urimelig at ungdom over 18 år gis et større ansvar for sin egen forsørgelse. Dette forslaget vil på samme måte som forslaget om å i større grad medregne barnets inntekt ved fastsettelsen av bidrag, øke forskjellen mellom barn av enslige foreldre og barn av foreldre bor sammen/er gifte.
Forslaget vil i realiteten innebære at en større andel de faktiske utgiftene til barnets underhold enn det fordelingen basert på foreldrenes relative inntekter tilsier, må dekkes av den av foreldrene som barnet bor fast sammen med. Barnets underhold vil jo faktisk koste det samme. Dette framstår som en urimelig kostnadsovervelting på bidragsmottaker, eventuelt på barnet selv i den grad barnet må bidra til egen forsørgelse.
Et annet argument for et generelt fradrag på 10 prosent er ifølge høringsnotatet å "kompensere for øvrige utgifter mange av foreldrene har, men som ikke kommer til uttrykk ved bidragsfastsettelsen slik samværsfradraget blir fastsatt, for eksempel utgifter til sosial kontakt som ikke generer utgifter som kan trekkes fra i bidraget (samværsfradrag)." Dette argumentet kan anføres overfor bidrag til barn i alle aldersgrupper, og vi stiller spørsmål ved begrunnelsen for at man velger å framheve dette aspektet særlig for denne aldersgruppen (ungdom over 18 år).
Dersom samværsfradraget i bidraget blir mindre fordi den bidragspliktige faktisk ikke har like omfattende samvær som tidligere, følger det av dette at den bidragspliktiges kostnader i forbindelse med samvær er tilsvarende lavere. Dette er ikke en urimelig følge.
Prinsipielt mener vi disse to forholdene (faktisk bortfall av barnetrygden og eventuelt redusert samvær med tilhørende redusert samværsfradrag) ikke bør blandes sammen. Det første forholdet innebærer at den kostnaden foreldrene samlet skal dekke øker. Det andre forholdet innebærer at når samværet reduseres, reduseres også den bidragspliktiges kostnader, mens kostnadene øker for bidragsmottaker:
I henhold til NAVs bidragsveileder beregnes det en underholdskostnad for bidragsbarnet basert på faste satser for forbruksutgifter og boutgifter avhengig av barnets alder. Fra 1. juli 2016 utgjør underholdskostnaden for barn over 15 år 9 221 kroner per måned, hvorav 6 644 kroner er forbruksutgifter og 2 577 kroner er boutgifter. For barn under 18 år, trekkes ordinær barnetrygd fra underholdskostnaden før kostnaden fordeles mellom foreldrene. Det vil si at det beløpet som skal fordeles mellom foreldrene etter deres relative inntekter i de tilfellene barnet er over 15 år, men under 18 år, er 9 221 fratrukket ordinær barnetrygd på 970 kroner, altså 8 251 kroner per måned. Når barnet fyller 18 år, og barnetrygden faller bort, øker kostnaden foreldrene samlet skal dekke altså til 9 221 kroner per måned.
Samværsfradraget reflekterer at det er kostnader forbundet med samværet. Samværsfradraget trekkes fra bidraget med et beløp som avhenger av barnets alder og hvor omfattende samværet er, i henhold til fem ulike samværsklasser. For barn over 15 år utgjør samværsfradraget fra 0 kroner per måned (samværsklasse 0; 0-1,99 dager per måned) opp til 3 774 kroner per måned (samværsklasse 4; 14-15 dager per måned). Det vil si at bidraget i det tilfellet den bidragspliktige har lite samvær blir høyt, og vice versa. Bidraget kan likevel aldri overstige fem seksdeler av underholdskostnaden (83,3 prosent), altså vil bortfall av barnetrygd maksimalt øke bidraget med 808 kroner per måned. Det påpekes også at den bidragspliktige aldri vil måtte betale bidrag som overstiger den såkalte bidragsevnen.
Dette synliggjør at de ulike delene av regelverket henger sammen og skal samlet sett sikre en rimelig fordeling av faktiske kostnader til underhold mellom den bidragspliktige og bidragsmottakeren. Forslag som har til hensikt å redusere bidraget uavhengig av faktiske kostnadsdeling, bryter med den indre konsistensen i regelverket og vil etter vår vurdering bidra til at ordningen blir mindre i samsvar med den alminnelige oppfatningen av hva som er rimelig, ikke mer samsvar slik det hevdes i høringsnotatet. At forslag til regelendringer har til hensikt å forebygge at "bidragsplikten blir for tyngende" synes underlig all den tid underholdskostnaden jo ikke reduseres selv om bidraget blir redusert.
Barnets inntekt som faktor ved fastsettelsen av bidragets størrelse
Bidragsforskott og underholdsbidrag er overføringer til barn med enslige foreldre som har til formål å gi denne gruppen barn like muligheter som barn med gifte foreldre/foreldre som bor sammen.
Forslaget begrunnes med at det ikke er urimelig at ungdom over 18 år gis et større ansvar for sin egen forsørgelse.
Det framgår ikke av høringsnotatet om det er vanlig at ungdom som er i videregående opplæring og bor sammen med begge foreldre, bidrar til egen forsørgelse gjennom en bijobb/sommerjobb. Vi oppfatter vel at det er en tendens i samfunnet at foreldre bidrar lengre til sine barns forsørgelse enn det som var vanlig tidligere, i hvert fall til avslutning av vanlig videregående opplæring.
I høringsnotatet foreslås det riktignok bare at 50 prosent av inntekten over 44 700 kroner per måned (per 1. juli 2015), skal gi fratrekk i bidraget. Imidlertid vil forslaget, når det ses i sammenheng med forslaget om et generelt fradrag på 10 prosent i bidraget, jf. neste punkt, forutsetningsvis innebære at opptil 9 221 kroner (maksimalt 7 684 kroner bidrag per måned (9 221 *83,3 prosent)*10 prosent*12 måneder) som ungdommen tjener i løpet av et år skal gå til å dekke eget underhold. Mange ungdommer vil nettopp ha årlige inntekter i denne størrelsesorden. Forslaget kan dermed bidra til at ungdom ikke blir motivert til å arbeide ved siden av skolegang.
I den utstrekning det ikke er vanlig at ungdom i videregående opplæring, som bor sammen med begge foreldre og har en bijobb/sommerjobb bidrar til egen forsørgelse, innebærer forslaget en forfordeling av ungdom med delte hjem. Forskjellen mellom barn av enslige foreldre og barn med foreldre bor sammen/er gifte, vil med forslaget øke. Dette framstår som uheldig.
Et nytt generelt fradrag ved fastsettelse av bidrag etter fylte 18 år
Det foreslås å gjøre et generelt fradrag på 10 prosent i bidrag til barn over 18 år for å bøte på at bidraget ofte øker, sammenlignet med bidraget før barnet fylte 18 år. I lys av det vi har redegjort for ovenfor stiller vi oss uforstående til hva som er logikken bak dette.
Forslaget begrunnes med at det ikke er urimelig at ungdom over 18 år gis et større ansvar for sin egen forsørgelse. Dette forslaget vil på samme måte som forslaget om å i større grad medregne barnets inntekt ved fastsettelsen av bidrag, øke forskjellen mellom barn av enslige foreldre og barn av foreldre bor sammen/er gifte.
Forslaget vil i realiteten innebære at en større andel de faktiske utgiftene til barnets underhold enn det fordelingen basert på foreldrenes relative inntekter tilsier, må dekkes av den av foreldrene som barnet bor fast sammen med. Barnets underhold vil jo faktisk koste det samme. Dette framstår som en urimelig kostnadsovervelting på bidragsmottaker, eventuelt på barnet selv i den grad barnet må bidra til egen forsørgelse.
Et annet argument for et generelt fradrag på 10 prosent er ifølge høringsnotatet å "kompensere for øvrige utgifter mange av foreldrene har, men som ikke kommer til uttrykk ved bidragsfastsettelsen slik samværsfradraget blir fastsatt, for eksempel utgifter til sosial kontakt som ikke generer utgifter som kan trekkes fra i bidraget (samværsfradrag)." Dette argumentet kan anføres overfor bidrag til barn i alle aldersgrupper, og vi stiller spørsmål ved begrunnelsen for at man velger å framheve dette aspektet særlig for denne aldersgruppen (ungdom over 18 år).
Dersom samværsfradraget i bidraget blir mindre fordi den bidragspliktige faktisk ikke har like omfattende samvær som tidligere, følger det av dette at den bidragspliktiges kostnader i forbindelse med samvær er tilsvarende lavere. Dette er ikke en urimelig følge.
Til del II Underholdskostnaden – sjablongen for boutgifter
Barne-, og inkluderingsdepartementet peker blant annet på at bidragsreglene kjennetegnes ved symmetri og balanse som samlet sett skal bidra til så gode løsninger som mulig når barn og foreldre ikke inngår i samme husholdning og på at denne symmetrien er viktig fordi en eventuell ubalanse kan føre til forskyvning og gi en urimelig forskjellsbehandling av bidragspartene. Det understrekes også at selv om hensynet til bidragsmottakernes og de bidragspliktiges interesser som parter skal tas vare på, er det hensynet til forsørgelsen av bidragsberettigede barn som står i fokus og ved kryssende hensyn vil barnets beste alltid være avgjørende.
I høringsnotatet vises det også til at utmålingen av barnebidraget bygger på den forutsetningen at det er bostedsforelderen som har ansvaret for de daglige utgiftene til barnet, mens samværsforelderen betaler sin andel av disse utgiftene i form av barnebidrag og utgifter til den daglige forsørgelsen under samvær. Ved offentlig fastsettelse av barnebidrag tas det utgangspunkt i hva barnets underhold koster (underholdskostnaden). Underholdskostnaden skal fordeles mellom foreldrene etter inntektene deres og innebærer at den av foreldrene som har best økonomisk evne, skal dekke den største andelen av kostnadene til barnet. Ved bidragsfastsettelsen tas det hensyn til samvær mellom barnet og den bidragspliktige, og det gis fradrag i bidraget etter omfanget av samværet. Samværsfradraget utgjør et fast beløp for fire alternative samværsklasser, med ulik sats for de fire ulike aldersgruppene 0-5 år, 6-10 år, 11-14 år og 15 år og mer.
Høringsnotatet inneholder forslag som har til hensikt å skape et mer rettferdig og balansert bidragsregelverk. I del 2 i høringsforslaget er det i tråd med dette foreslått å endre sjablongen som benyttes for å beregne boutgifter for å hensynta eventuelle stordriftsfordeler. I eksemplet som er gjengitt for å illustrere den økonomiske betydningen av forslaget, gir endrede regler månedlige kutt i bidrag på 240 kroner måneden dersom bidragsmottakeren har flere barn.
Det kan være rimelig å ta hensyn til eventuelle stordriftsfordeler i bidragsmottakerens husholdning. Samtidig er det uvisst om forslaget samlet sett vil gi et mer rettferdig og balansert bidragsregelverk.
Det vises i denne sammenheng til at måten samværsfradraget fastsettes på er svært sjablongmessig. I samværsfradraget er det dessuten forutsatt at samværsforelderen tar sin del av alle kostnader, mens kostnader til for eksempel (organiserte) fritidsaktiviteter i realiteten betales av den forelderen som har den daglige omsorgen (og hos den forelderen barnet er registrert bosatt), selv når aktiviteten faller på dager hvor barnet har samvær med den bidragspliktige. I tilfeller der foreldrene har delt samværet med barna likt mellom seg (uten at det er avtalt delt bosted), er det (implisitt) forutsatt at foreldrene har like store kostnader forbundet med barnets fritidsaktiviteter, mens realiteten er at regninger for aktiviteter blir sendt til barnets bostedsadresse og betalt av bidragsmottaker. I tilfeller hvor det er uenighet mellom foreldrene om fastsettelse av bidraget, og bidraget derfor er fastsatt av NAV, synes det urimelig å legge til grunn at bidragsmottaker og den bidragspliktige likevel skal komme til enighet om en rimelig fordeling av kostnader til barnets organiserte fritidsaktiviteter.
Reglene om samværsfradrag virker klart i bidragsmottakers disfavør fordi andre kostnader ikke fordeles mellom foreldrene i henhold til samværsbrøken, og betydningen av at kostnader til organisert fritid ikke deles forholdsmessige mellom den bidragspliktige og bidragsmottakeren kan langt overstige de 240 kronene i måneden som betydningen av å endre sjablongen for bostedsutgifter innebærer.
Vår anbefaling er derfor at en bør foreta en helhetlig gjennomgang av bidragsregelverket for å sikre et rettferdig og balansert regelverk og ikke foreta endringer som ensidig er i den ene av bidragspartenes favør da en så skjev behandling av disse spørsmålene ikke tjener de bidragsbarna som regelverket er tenkt å ivareta.
Elisabeth Sættem, Christine Scharff og Ingrid Andresen
I høringsnotatet vises det også til at utmålingen av barnebidraget bygger på den forutsetningen at det er bostedsforelderen som har ansvaret for de daglige utgiftene til barnet, mens samværsforelderen betaler sin andel av disse utgiftene i form av barnebidrag og utgifter til den daglige forsørgelsen under samvær. Ved offentlig fastsettelse av barnebidrag tas det utgangspunkt i hva barnets underhold koster (underholdskostnaden). Underholdskostnaden skal fordeles mellom foreldrene etter inntektene deres og innebærer at den av foreldrene som har best økonomisk evne, skal dekke den største andelen av kostnadene til barnet. Ved bidragsfastsettelsen tas det hensyn til samvær mellom barnet og den bidragspliktige, og det gis fradrag i bidraget etter omfanget av samværet. Samværsfradraget utgjør et fast beløp for fire alternative samværsklasser, med ulik sats for de fire ulike aldersgruppene 0-5 år, 6-10 år, 11-14 år og 15 år og mer.
Høringsnotatet inneholder forslag som har til hensikt å skape et mer rettferdig og balansert bidragsregelverk. I del 2 i høringsforslaget er det i tråd med dette foreslått å endre sjablongen som benyttes for å beregne boutgifter for å hensynta eventuelle stordriftsfordeler. I eksemplet som er gjengitt for å illustrere den økonomiske betydningen av forslaget, gir endrede regler månedlige kutt i bidrag på 240 kroner måneden dersom bidragsmottakeren har flere barn.
Det kan være rimelig å ta hensyn til eventuelle stordriftsfordeler i bidragsmottakerens husholdning. Samtidig er det uvisst om forslaget samlet sett vil gi et mer rettferdig og balansert bidragsregelverk.
Det vises i denne sammenheng til at måten samværsfradraget fastsettes på er svært sjablongmessig. I samværsfradraget er det dessuten forutsatt at samværsforelderen tar sin del av alle kostnader, mens kostnader til for eksempel (organiserte) fritidsaktiviteter i realiteten betales av den forelderen som har den daglige omsorgen (og hos den forelderen barnet er registrert bosatt), selv når aktiviteten faller på dager hvor barnet har samvær med den bidragspliktige. I tilfeller der foreldrene har delt samværet med barna likt mellom seg (uten at det er avtalt delt bosted), er det (implisitt) forutsatt at foreldrene har like store kostnader forbundet med barnets fritidsaktiviteter, mens realiteten er at regninger for aktiviteter blir sendt til barnets bostedsadresse og betalt av bidragsmottaker. I tilfeller hvor det er uenighet mellom foreldrene om fastsettelse av bidraget, og bidraget derfor er fastsatt av NAV, synes det urimelig å legge til grunn at bidragsmottaker og den bidragspliktige likevel skal komme til enighet om en rimelig fordeling av kostnader til barnets organiserte fritidsaktiviteter.
Reglene om samværsfradrag virker klart i bidragsmottakers disfavør fordi andre kostnader ikke fordeles mellom foreldrene i henhold til samværsbrøken, og betydningen av at kostnader til organisert fritid ikke deles forholdsmessige mellom den bidragspliktige og bidragsmottakeren kan langt overstige de 240 kronene i måneden som betydningen av å endre sjablongen for bostedsutgifter innebærer.
Vår anbefaling er derfor at en bør foreta en helhetlig gjennomgang av bidragsregelverket for å sikre et rettferdig og balansert regelverk og ikke foreta endringer som ensidig er i den ene av bidragspartenes favør da en så skjev behandling av disse spørsmålene ikke tjener de bidragsbarna som regelverket er tenkt å ivareta.
Elisabeth Sættem, Christine Scharff og Ingrid Andresen