Behov for bevillingssystem
Departementet stiller spørsmål ved om serveringsloven bidrar til en hensiktsmessig regulering av serveringsbransjen. Det er departementets vurdering at hensynene til mattrygghet, arbeidsmiljø, forsvarlig alkoholservering, hensynet til offentlig ro og orden, og motvirkning av kriminalitet, kan ivaretas på en tilstrekkelig måte med hjemmel i den øvrige lovgivningen. De eksisterende bestemmelser og den tilhørende kontroll- og tilsynsvirksomhet vil godt nok ivareta de utfordringer som denne bransjen står overfor.
Da serveringsloven trådte i kraft i 1998, hadde det bakgrunn i en betydelig kriminalitet innenfor og i tilknytning til serveringsbransjen. Denne utfordringen må vi erkjenne at fremdeles eksisterer selv om vi har et bevillingssystem etter serveringsloven, men også innenfor rammen av den eksisterende lovgivningen som departementet mener er tilstrekkelig som virkemiddel.
Kommunens sanksjonsadgang etter §§ 18-19 vil bortfalle dersom serveringloven oppheves. Dette mener vi er uheldig og at man heller burde se på muligheten til å forsterke dette virkemiddelet, for eksempel ved å gi bevillingsmyndigheten adgang til å gi midlertidig inndragning ved lovbrudd, slik man har for alkoholbevillinger.
Det pekes på at myndighetene fremdeles vil ha mulighet til å permanent stanse en aktør ved at straffeloven § 56 første ledd bokstav b åpner for å frata noen retten til å ha eller utøve en virksomhet. Prosessen etter straffeloven kan imidlertid være betydelig mer omfattende hva gjelder ressurser og tidsbruk enn et forvaltningsvedtak fattet av kommunen. I tillegg vil det etter straffeloven være tale om et strengere beviskrav enn ved et forvaltningsvedtak samt at saken må gjennom domstolene før det er rettskraftig. Den nødvendige rettssikkerheten til aktørene ivaretas også gjennom et kommunalt forvaltningsvedtak ved at krav til gyldig saksbehandling må være oppfylt og ved klageadgang.
Vi vil påpeke at er svært viktig å ha et regelverk som gjennom regulering og sanksjonering luker ut useriøse drivere og drivere som er uegnede til å drive slik næringsvirksomhet. Det er viktig med reaksjon så raskt som mulig for å støtte de lovlydige og seriøse aktørene i bransjen. Dette vil bli vanskeligere om bevillingssystemet forsvinner.
Etter serveringsloven § 11 har ulike offentlige etater opplysnings- og meldeplikt til kommunen. Kommunen er gitt en koordinerende rolle opp mot øvrige lovverk knyttet til serveringsvirksomhet. Den enkelte kommune har i utgangspunktet en bedre oversikt over antall serveringssteder og informasjon knyttet til disse stedene enn øvrige etater. Mattilsynet er bl.a. annet avhengig av at virksomhetene melder seg som tilsynsobjekter for å kunne planlegge kontroller. Fra et tverretatlig synspunkt er det negativt for samarbeidet om kommunens koordinerende rolle forsvinner. Vi er avhengig av at én etat har et overordnet blikk og oversikt over serveringsnæringen i kommunen for å kunne utføre gode kontroller.
Fredrikstad kommune mener det fortsatt er behov for særregulering av serveringsnæringen gjennom å ha et bevillingssystem i en serveringslov.
Da serveringsloven trådte i kraft i 1998, hadde det bakgrunn i en betydelig kriminalitet innenfor og i tilknytning til serveringsbransjen. Denne utfordringen må vi erkjenne at fremdeles eksisterer selv om vi har et bevillingssystem etter serveringsloven, men også innenfor rammen av den eksisterende lovgivningen som departementet mener er tilstrekkelig som virkemiddel.
Kommunens sanksjonsadgang etter §§ 18-19 vil bortfalle dersom serveringloven oppheves. Dette mener vi er uheldig og at man heller burde se på muligheten til å forsterke dette virkemiddelet, for eksempel ved å gi bevillingsmyndigheten adgang til å gi midlertidig inndragning ved lovbrudd, slik man har for alkoholbevillinger.
Det pekes på at myndighetene fremdeles vil ha mulighet til å permanent stanse en aktør ved at straffeloven § 56 første ledd bokstav b åpner for å frata noen retten til å ha eller utøve en virksomhet. Prosessen etter straffeloven kan imidlertid være betydelig mer omfattende hva gjelder ressurser og tidsbruk enn et forvaltningsvedtak fattet av kommunen. I tillegg vil det etter straffeloven være tale om et strengere beviskrav enn ved et forvaltningsvedtak samt at saken må gjennom domstolene før det er rettskraftig. Den nødvendige rettssikkerheten til aktørene ivaretas også gjennom et kommunalt forvaltningsvedtak ved at krav til gyldig saksbehandling må være oppfylt og ved klageadgang.
Vi vil påpeke at er svært viktig å ha et regelverk som gjennom regulering og sanksjonering luker ut useriøse drivere og drivere som er uegnede til å drive slik næringsvirksomhet. Det er viktig med reaksjon så raskt som mulig for å støtte de lovlydige og seriøse aktørene i bransjen. Dette vil bli vanskeligere om bevillingssystemet forsvinner.
Etter serveringsloven § 11 har ulike offentlige etater opplysnings- og meldeplikt til kommunen. Kommunen er gitt en koordinerende rolle opp mot øvrige lovverk knyttet til serveringsvirksomhet. Den enkelte kommune har i utgangspunktet en bedre oversikt over antall serveringssteder og informasjon knyttet til disse stedene enn øvrige etater. Mattilsynet er bl.a. annet avhengig av at virksomhetene melder seg som tilsynsobjekter for å kunne planlegge kontroller. Fra et tverretatlig synspunkt er det negativt for samarbeidet om kommunens koordinerende rolle forsvinner. Vi er avhengig av at én etat har et overordnet blikk og oversikt over serveringsnæringen i kommunen for å kunne utføre gode kontroller.
Fredrikstad kommune mener det fortsatt er behov for særregulering av serveringsnæringen gjennom å ha et bevillingssystem i en serveringslov.
Politiets adgang til å pålegge vakthold.
I dagens serveringslov hjemler § 16 en adgang for politiet til å pålegge serveringsstedene (vilkår om) ordensvakter. Denne bestemmelsen er foreslått videreført i alkoholloven. Politiet i Fredrikstad har pålagt serveringssteder som ikke har skjenkebevilling med nattåpent i sentrum i helgene, vilkår om ordensvakter etter kl.24.
Pizza – og kebabplassene fungerer som et samlingspunkt etter at skjenkestedene er stengt Dette medfører mye støy og uro på disse plassene. Pålegget trådte i kraft 2016 og har så langt gitt indikasjoner på bedre ro og orden i timen(e) etter skjenkeslutt. Serveringsbransjen selv har i hovedsak også vært positive til ordningen.
Fra et alkoholpolitisk perspektiv er det også uheldig om gjestene fra skjenkestedene skaper uro i sentrum etter at skjenkestedene er stengt.
Dersom serveringsloven oppheves og adgangen for politiet til å pålegge ordensvakter skal hjemles i alkoholloven, mister politiet muligheten til å pålegge serveringssteder uten skjenking, vilkår om vakthold. For det tilfellet at serveringsloven oppheves er det Fredrikstad kommune sin vurdering at serveringsloven § 16 bør videreføres i eget regelverk, for eksempel som en bestemmelse i den foreslåtte nye loven om åpningstider for serverssteder, kommunale politivedtekter eller i politiloven.
Fredrikstad kommune mener politiet fortsatt må gis adgang til å pålegge serveringsteder vakthold selv om de ikke har skjenkebevilling.
Pizza – og kebabplassene fungerer som et samlingspunkt etter at skjenkestedene er stengt Dette medfører mye støy og uro på disse plassene. Pålegget trådte i kraft 2016 og har så langt gitt indikasjoner på bedre ro og orden i timen(e) etter skjenkeslutt. Serveringsbransjen selv har i hovedsak også vært positive til ordningen.
Fra et alkoholpolitisk perspektiv er det også uheldig om gjestene fra skjenkestedene skaper uro i sentrum etter at skjenkestedene er stengt.
Dersom serveringsloven oppheves og adgangen for politiet til å pålegge ordensvakter skal hjemles i alkoholloven, mister politiet muligheten til å pålegge serveringssteder uten skjenking, vilkår om vakthold. For det tilfellet at serveringsloven oppheves er det Fredrikstad kommune sin vurdering at serveringsloven § 16 bør videreføres i eget regelverk, for eksempel som en bestemmelse i den foreslåtte nye loven om åpningstider for serverssteder, kommunale politivedtekter eller i politiloven.
Fredrikstad kommune mener politiet fortsatt må gis adgang til å pålegge serveringsteder vakthold selv om de ikke har skjenkebevilling.
Motvirke kriminalitetsutvikling
Departementet legger vekt på at serveringsloven i liten grad bidrar til å oppfylle sitt formål om å motvirke og forhindre kriminalitetsutvikling i bransjen. Departementet peker på at serveringsnæringen i dag fremdeles er utsatt for kriminalitet i form av svart økonomi/omsetning, bruk av smuglervarer, brudd på arbeidsmiljøloven m.m.
Fredrikstad kommune deler ikke departementet sitt syn om at serveringsloven ikke oppfyller sitt formål. Vi mener at problemet mer er knyttet til kommunenes ressurssituasjon og prioriteringer i forhold til å benytte seg av de virkemidler som serveringsloven gir. Kommunene har ikke i tilstrekkelig grad evnet å følge opp lovens intensjoner og muligheter.
Fredrikstad kommune mener at bevillingssystemet er godt egnet for å kunne luke ut useriøse aktører om systemet benyttes aktivt.
Fredrikstad kommune deler ikke departementet sitt syn om at serveringsloven ikke oppfyller sitt formål. Vi mener at problemet mer er knyttet til kommunenes ressurssituasjon og prioriteringer i forhold til å benytte seg av de virkemidler som serveringsloven gir. Kommunene har ikke i tilstrekkelig grad evnet å følge opp lovens intensjoner og muligheter.
Fredrikstad kommune mener at bevillingssystemet er godt egnet for å kunne luke ut useriøse aktører om systemet benyttes aktivt.
Stråmannsvirksomhet og behov for særregulering
Departementet peker også på stråmannsvirksomhet som en årsak til at serveringsloven ikke oppfyller sitt formål. Med ståmannsvirksomhet menes at personer med ren vandel og bestått etablererprøve står oppført i søknaden som daglig leder, men som i realiteten ikke har noe med driften av selskapet å gjøre. De opptrer slik, ofte mot betaling, for at søknad om bevilling skal gå igjennom hos kommunen. Etter vår mening er ikke dette er problem som kun gjelder serveringsbransjen. Problemet er like fremtredende etter alkoholloven. Ved å fjerne de krav til virksomhetens ledelse om kunnskap og vandel gjør man ikke problemet med uryddige aktører mindre. I Fredrikstad kommune jobbes det kontinuerlig med å avdekke hvem som reelt driver/ har vesentlig innflytelse på serveringsvirksomhetene i kommunen. Det er også gjennomført flere kontroller for å avdekke ulovlig serveringsvirksomhet.
Det er videre bekymringsverdig om kravet til vandel forsvinner. Det vil ikke lenger være mulig å hindre at de som anses som uegnede til å drive servering, åpner serveringsvirksomhet.
Serveringsbransjen kjennetegnes av at de ansatte har lav gjennomsnittsalder, det er utstrakt bruk av deltids- og midlertidig arbeid samt at en høy andel ansatte har innvandrerbakgrunn. Næringen spiller en sentral rolle i å tilby arbeidsplasser til store grupper med lite formell utdanning, og er en inngangsport til arbeidslivet for mange unge.
Fredrikstad kommune mener at det bør stilles ekstra store krav til at næringen er seriøs og lovlydig da dette er mange unges og nye landsmenns første møte med arbeidslivet. Det er et selvstendig argument for at bransjen har behov for særregulering.
Det er videre bekymringsverdig om kravet til vandel forsvinner. Det vil ikke lenger være mulig å hindre at de som anses som uegnede til å drive servering, åpner serveringsvirksomhet.
Serveringsbransjen kjennetegnes av at de ansatte har lav gjennomsnittsalder, det er utstrakt bruk av deltids- og midlertidig arbeid samt at en høy andel ansatte har innvandrerbakgrunn. Næringen spiller en sentral rolle i å tilby arbeidsplasser til store grupper med lite formell utdanning, og er en inngangsport til arbeidslivet for mange unge.
Fredrikstad kommune mener at det bør stilles ekstra store krav til at næringen er seriøs og lovlydig da dette er mange unges og nye landsmenns første møte med arbeidslivet. Det er et selvstendig argument for at bransjen har behov for særregulering.
Etableringshinder
Departementet peker også på at serveringsloven fungerer som et etableringshinder. Det vises da til etablererprøven og kostnader knyttet til denne.
Fredrikstad kommune tilbakeviser påstanden om at serveringsloven fungerer som et etableringshinder. Kostnadene knyttet til etablererprøven er 400 kr og en ubetydelig sum sammenlignet med å skulle starte opp og etablere et serveringssted.
Videre er det et åpenbart behov for at aktørene som driver i serveringsbransjen har kjennskap til regelverket som knytter seg til servering. Det er få bransjer/yrker som har så lave krav til formell utdannelse og kunnskap som i serveringsbransjen. Det er bekymringsfullt om kravet til kunnskap fjernes.
Det er i dag en lav terskel for å starte opp i serveringsbransjen og det er et godt og variert tilbud av serveringsvirksomheter i Norge selv om bestemmelsene i serveringsloven gjelder. Vi tror ikke dette vil endre seg selv om bevillingssystemet videreføres i framtiden.
Det er vår oppfatning at innsatsen bør legges i mer ressurser til oppfølgning av serveringsbransjen, bl.a. i form av kontroller. Dette i motsetning til å fjerne alle krav.
Vi mener også at dersom serveringsloven oppheves vil det bli enklere for useriøse aktører å etablere seg. Vi erkjenner at det er problemer knyttet til fiktive daglige ledere osv., men mener at dette problemet kan motvirkes ved å intensivere kontrollene. Dersom useriøse aktører får etablere seg i markedet vil dette skape vanskeligere driftsforhold for de seriøse aktørene.
Fredrikstad kommune mener at vi heller må se på tiltak og muligheter serveringsloven gir og prioritere arbeidet, fremfor å oppheve loven. Ved å oppheve bevillingssystemet for serveringsbransjen aksepteres i stor grad de særlige utfordringer bransjen har, knyttet til bl.a. økonomisk kriminalitet og vandel/egnethet. Det er slik vi ser det fremdeles behov for serveringsloven og bevillingssystemet.
Jon-Ivar Nygård Jarle Leknes-Kilmork
Ordfører spesialkonsulent
Fredrikstad kommune tilbakeviser påstanden om at serveringsloven fungerer som et etableringshinder. Kostnadene knyttet til etablererprøven er 400 kr og en ubetydelig sum sammenlignet med å skulle starte opp og etablere et serveringssted.
Videre er det et åpenbart behov for at aktørene som driver i serveringsbransjen har kjennskap til regelverket som knytter seg til servering. Det er få bransjer/yrker som har så lave krav til formell utdannelse og kunnskap som i serveringsbransjen. Det er bekymringsfullt om kravet til kunnskap fjernes.
Det er i dag en lav terskel for å starte opp i serveringsbransjen og det er et godt og variert tilbud av serveringsvirksomheter i Norge selv om bestemmelsene i serveringsloven gjelder. Vi tror ikke dette vil endre seg selv om bevillingssystemet videreføres i framtiden.
Det er vår oppfatning at innsatsen bør legges i mer ressurser til oppfølgning av serveringsbransjen, bl.a. i form av kontroller. Dette i motsetning til å fjerne alle krav.
Vi mener også at dersom serveringsloven oppheves vil det bli enklere for useriøse aktører å etablere seg. Vi erkjenner at det er problemer knyttet til fiktive daglige ledere osv., men mener at dette problemet kan motvirkes ved å intensivere kontrollene. Dersom useriøse aktører får etablere seg i markedet vil dette skape vanskeligere driftsforhold for de seriøse aktørene.
Fredrikstad kommune mener at vi heller må se på tiltak og muligheter serveringsloven gir og prioritere arbeidet, fremfor å oppheve loven. Ved å oppheve bevillingssystemet for serveringsbransjen aksepteres i stor grad de særlige utfordringer bransjen har, knyttet til bl.a. økonomisk kriminalitet og vandel/egnethet. Det er slik vi ser det fremdeles behov for serveringsloven og bevillingssystemet.
Jon-Ivar Nygård Jarle Leknes-Kilmork
Ordfører spesialkonsulent