Høringssvar fra KOL til nye regler for særalderspensjon
KOL viser til utsendt høringsinvitasjon fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet om forslag til nye pensjonsregler for ansatte i stilling med særaldesrsgrense.
KOL organiserer om lag 2000 medlemmer, hovedsakelig i Forsvarssektoren, og er medlem av hovedorganisasjonen Akademikerne. En vesentlig andel av KOLs medlemmer vil omfattes av de foreslåtte regelendringene.
Innledningsvis vil KOL bemerke at vi legger til grunn at avtalen mellom hovedorganisasjonene og staten som ble inngått 25. august i fjor, ligger fast. Det innebærer at vi ikke vil kommentere bortfall av 85-årsregelen eller den levealdersjusteringen av pensjon avtalen forutsetter, men i det etterfølgende kun peke på forhold som enten avtalen av august 2023, eller forslaget til nye pensjonsregler, etter vår mening ikke avklarer eller regulerer i tilstrekkelig grad.
For å understreke et fortsatt behov for tidligpensjon i Forsvaret, vil vi også peke på en del forhold som vi mener skiller forsvarsansatte fra andre grupper med tidligpensjon. En tilnærming til tidligpensjon som i stor grad likestiller militært ansatte med andre grupper offentlig ansatte, forutsetter at også arbeidsvilkårene hvor forsvarsansatte i dag er unntatt fra lov- og avtaleverk, harmoniseres med det regelverk som gjelder for alle andre i samfunnet.
KOL organiserer om lag 2000 medlemmer, hovedsakelig i Forsvarssektoren, og er medlem av hovedorganisasjonen Akademikerne. En vesentlig andel av KOLs medlemmer vil omfattes av de foreslåtte regelendringene.
Innledningsvis vil KOL bemerke at vi legger til grunn at avtalen mellom hovedorganisasjonene og staten som ble inngått 25. august i fjor, ligger fast. Det innebærer at vi ikke vil kommentere bortfall av 85-årsregelen eller den levealdersjusteringen av pensjon avtalen forutsetter, men i det etterfølgende kun peke på forhold som enten avtalen av august 2023, eller forslaget til nye pensjonsregler, etter vår mening ikke avklarer eller regulerer i tilstrekkelig grad.
For å understreke et fortsatt behov for tidligpensjon i Forsvaret, vil vi også peke på en del forhold som vi mener skiller forsvarsansatte fra andre grupper med tidligpensjon. En tilnærming til tidligpensjon som i stor grad likestiller militært ansatte med andre grupper offentlig ansatte, forutsetter at også arbeidsvilkårene hvor forsvarsansatte i dag er unntatt fra lov- og avtaleverk, harmoniseres med det regelverk som gjelder for alle andre i samfunnet.
Forsvarets egenart
I debatten om særaldersgrenser i offentlige stillinger er Forsvarets egenart i liten grad berørt. KOL mener det må fremheves at tjenesten i Forsvaret er av spesiell art.
Forsvarets militære personell er den eneste gruppen ansatte som uten villighet kan beordres til tjeneste i inn- og utland. Nasjonalt er tjenestestedene i hovedsak etablert til dels langt unna befolkningstette områder, noe som for svært mange militært ansatte innebærer en yrkeskarriere som ukependler. Internasjonalt er Forsvarets tjenestesteder ofte i krigs- og konfliktsoner, med høy psykisk og fysisk skaderisiko for den enkelte.
Fysisk og psykisk skikkethet
Aldersgrenseloven beskriver to forhold for å begrunne en særaldersgrense: enten krav til fysiske og psykiske kapasiteter i stillingen, eller fysisk eller psykisk belastning i tjenesten.
Fysisk og psykisk skikkethet er sentrale argumenter for å opprettholde særaldersgrensen i Forsvaret. Dette gjelder for offiserer generelt og for offiserer som tjenestegjør i operative struktur spesielt. Dernest gjelder det alle offiserer som blir beordret til tjenestegjøring i internasjonale operasjoner – uavhengig av bransje – hvor offiseren ofte vil operere i krig eller krigslignende tilstander. Sist, men ikke minst må vi heller ikke glemme offiserenes rolle i et eventuelt væpnet angrep på Norge.
Dette forsterkes ved et endret operasjons- og tjenestemønster med hyppige deployeringer til internasjonale operasjoner og til NATO-beredskap som en del av tjenesten i Norge. For å profesjonaliser yrkeskorpset har Forsvaret de siste tiår lagt til grunn et karrieremønster hvor den enkelte veksler mellom tjeneste i operativ struktur og stabsstillinger. Etter KOLs syn blir det positivt feil når det fra enkelte hold hevdes at personelloverskuddet ved økt pensjonsalder uten videre kan innplasseres i stabs- og støttestrukturen. Forsvaret vil måtte opprettholde en uhensiktsmessig stor stabs- og støttestruktur for å kunne innplassere offiserer som ikke er fysisk eller psykisk kapable til tjeneste i den operative strukturen. KOL vil på det sterkeste advare mot dette.
Tilretteleggingsplikt, karriere
Ved fjerning av plikten til å fratre ved oppnådd særaldersgrense, øker de facto aldersgrensen i Forsvaret til 72 år (dersom den statlige aldergrensen blir besluttet til 72 år) for militært personell med forventet aldersmessig fysisk og psykisk svekkelse blant befalet, som for alle andre, vil det være nødvendig etablere stillinger tilpasset denne kohorten. Utover AML § 4-2s bestemmelse om tilretteleggingsplikt for alder og arbeidsevne, er det i denne sammenheng er også grunn til å minne om tilretteleggingsplikten for faglig og personlig utvikling. I en organisasjon som er basert på et vertikalt karrieremønster og hvor, spissformulert, eget karriereforløp til daglig er synlig på uniformen, er det vanskelig for å oss å se at Forsvaret kan tilby særlige utviklingsmuligheter for militært personell i 60-årene. Også fordi hovedtyngden av virksomheten skjer i fysisk og psykisk krevende stillinger.
Vertikal rekruttering
Den militære organisasjonen bygger på et vertikalt rekrutteringssystem, med det resultat at det meste av militær kompetanse må utvikles i virksomheten, og med få unntak, kan militært ansatte kun rekrutteres vertikalt i egen struktur. En vertikal rekrutteringsstruktur innebærer at manglende kompetanse på midlere og høyere gradsnivå ikke kan rekrutteres eksternt ved behov. Evnen til å beholde personell med rett kompetanse er derfor avgjørende.
Arbeidstidsbestemmelsene
Som eneste yrkesgruppe har også militært ansatte fullt unntak fra arbeidstidsbestemmelsene i AML kap. 10 ved vakt, øving og militær sjø- og lufttjeneste. Unntakene er begrunnet i Forsvarets særegne behov, og medfører at militært tilsatte gjennomsnittlig arbeider om lag 1,4 årsverk. Den ukentlige arbeidstiden reduseres heller ikke for dette personellet i samsvar med AML § 10-8 ved f.eks. øvelser som strekker seg over uker. Kompensasjonen for mertid under vakt, øving og sjø- og lufttjeneste skjer heller ikke etter Hovedtariffavtalens kompensasjonsbestemmelser, men etter en langt lavere sats. Denne er ikke pensjonsgivende.
Pensjonsavtalen av 25. august i fjor, innebærer at Forsvaret i løpet av relativt kort tid må innfase fire nye årskull i strukturen (bortfall av 85-årsregelen og levealdersjustering.) KOL legger til grunn at det kan være krevende, men sammenfallet av oppstart av deler av den vedtatte oppbygging av strukturen tidlig i LTP-perioden og økt tilfeldig avgang som følge av endrede rammebetingelser i tilsettingsforholdet, antar vi at det vil være mulig.
Med en forventet økning av den statlige aldergrensen til 72 år, er vi imidlertid bekymret for sektorens mulighet til å absorbere ytterligere elleve årskull. Forsvaret har gjennom en rekke omstillinger og nedjusteringer av gradsnivå redusert stabs- og støttestillinger til fordel økt andel operative stillinger. Dette har bidratt til et langt mer kapabelt og robust forsvar. En økning i andelen som ikke er tilgjengelig for operativ tjeneste vil redusere handlingsrommet for dette. Kapasiteten til å tilby alternativt arbeid for militært tilsatte reflekteres først og fremst i antall funksjoner innen ledelse, støtte og administrasjon. Kapasiteten til å tilby militært tilsatte alternativt arbeid vil også komme i konflikt med målsettingen om bruk av sivilt tilsatte og at den militære profesjonskompetansen først og fremst prioriteres til funksjoner knyttet til Forsvarets kjerneoppgaver.
Fra august i fjor, da pensjonsavtalen ble kjent blant KOLs medlemmer, har henvendelsene fra medlemmene endret karakter. Vi har fått svært mange henvendelser fra offiserer som enten har sluttet, tenker på å slutte eller har søkt permisjon fordi fjorårets avtale i hovedsak fjernet muligheten til å arbeide ved siden av å motta pensjon. Medlemmene oppgir at de ikke lengre har tillit til staten som arbeidsgiver, fordi de oppfatter at de hadde en arbeidsavtale som gav dem mulighet til å kombinere arbeid og pensjon.
KOL mener at dersom plikten til å fratre fjernes, reduseres mulighetene til karriere og utdanning ytterligere, ved at langt flere kull med erfarne offiserer blokkerer attraktive stillinger lengre enn i dag. Det er grunn til å anta at sluttårsaksrapportens årsaker til selvvalgt tilfeldig avgang finner gjenklang hos svært mange andre.
Forsvarets militære personell er den eneste gruppen ansatte som uten villighet kan beordres til tjeneste i inn- og utland. Nasjonalt er tjenestestedene i hovedsak etablert til dels langt unna befolkningstette områder, noe som for svært mange militært ansatte innebærer en yrkeskarriere som ukependler. Internasjonalt er Forsvarets tjenestesteder ofte i krigs- og konfliktsoner, med høy psykisk og fysisk skaderisiko for den enkelte.
Fysisk og psykisk skikkethet
Aldersgrenseloven beskriver to forhold for å begrunne en særaldersgrense: enten krav til fysiske og psykiske kapasiteter i stillingen, eller fysisk eller psykisk belastning i tjenesten.
Fysisk og psykisk skikkethet er sentrale argumenter for å opprettholde særaldersgrensen i Forsvaret. Dette gjelder for offiserer generelt og for offiserer som tjenestegjør i operative struktur spesielt. Dernest gjelder det alle offiserer som blir beordret til tjenestegjøring i internasjonale operasjoner – uavhengig av bransje – hvor offiseren ofte vil operere i krig eller krigslignende tilstander. Sist, men ikke minst må vi heller ikke glemme offiserenes rolle i et eventuelt væpnet angrep på Norge.
Dette forsterkes ved et endret operasjons- og tjenestemønster med hyppige deployeringer til internasjonale operasjoner og til NATO-beredskap som en del av tjenesten i Norge. For å profesjonaliser yrkeskorpset har Forsvaret de siste tiår lagt til grunn et karrieremønster hvor den enkelte veksler mellom tjeneste i operativ struktur og stabsstillinger. Etter KOLs syn blir det positivt feil når det fra enkelte hold hevdes at personelloverskuddet ved økt pensjonsalder uten videre kan innplasseres i stabs- og støttestrukturen. Forsvaret vil måtte opprettholde en uhensiktsmessig stor stabs- og støttestruktur for å kunne innplassere offiserer som ikke er fysisk eller psykisk kapable til tjeneste i den operative strukturen. KOL vil på det sterkeste advare mot dette.
Tilretteleggingsplikt, karriere
Ved fjerning av plikten til å fratre ved oppnådd særaldersgrense, øker de facto aldersgrensen i Forsvaret til 72 år (dersom den statlige aldergrensen blir besluttet til 72 år) for militært personell med forventet aldersmessig fysisk og psykisk svekkelse blant befalet, som for alle andre, vil det være nødvendig etablere stillinger tilpasset denne kohorten. Utover AML § 4-2s bestemmelse om tilretteleggingsplikt for alder og arbeidsevne, er det i denne sammenheng er også grunn til å minne om tilretteleggingsplikten for faglig og personlig utvikling. I en organisasjon som er basert på et vertikalt karrieremønster og hvor, spissformulert, eget karriereforløp til daglig er synlig på uniformen, er det vanskelig for å oss å se at Forsvaret kan tilby særlige utviklingsmuligheter for militært personell i 60-årene. Også fordi hovedtyngden av virksomheten skjer i fysisk og psykisk krevende stillinger.
Vertikal rekruttering
Den militære organisasjonen bygger på et vertikalt rekrutteringssystem, med det resultat at det meste av militær kompetanse må utvikles i virksomheten, og med få unntak, kan militært ansatte kun rekrutteres vertikalt i egen struktur. En vertikal rekrutteringsstruktur innebærer at manglende kompetanse på midlere og høyere gradsnivå ikke kan rekrutteres eksternt ved behov. Evnen til å beholde personell med rett kompetanse er derfor avgjørende.
Arbeidstidsbestemmelsene
Som eneste yrkesgruppe har også militært ansatte fullt unntak fra arbeidstidsbestemmelsene i AML kap. 10 ved vakt, øving og militær sjø- og lufttjeneste. Unntakene er begrunnet i Forsvarets særegne behov, og medfører at militært tilsatte gjennomsnittlig arbeider om lag 1,4 årsverk. Den ukentlige arbeidstiden reduseres heller ikke for dette personellet i samsvar med AML § 10-8 ved f.eks. øvelser som strekker seg over uker. Kompensasjonen for mertid under vakt, øving og sjø- og lufttjeneste skjer heller ikke etter Hovedtariffavtalens kompensasjonsbestemmelser, men etter en langt lavere sats. Denne er ikke pensjonsgivende.
Pensjonsavtalen av 25. august i fjor, innebærer at Forsvaret i løpet av relativt kort tid må innfase fire nye årskull i strukturen (bortfall av 85-årsregelen og levealdersjustering.) KOL legger til grunn at det kan være krevende, men sammenfallet av oppstart av deler av den vedtatte oppbygging av strukturen tidlig i LTP-perioden og økt tilfeldig avgang som følge av endrede rammebetingelser i tilsettingsforholdet, antar vi at det vil være mulig.
Med en forventet økning av den statlige aldergrensen til 72 år, er vi imidlertid bekymret for sektorens mulighet til å absorbere ytterligere elleve årskull. Forsvaret har gjennom en rekke omstillinger og nedjusteringer av gradsnivå redusert stabs- og støttestillinger til fordel økt andel operative stillinger. Dette har bidratt til et langt mer kapabelt og robust forsvar. En økning i andelen som ikke er tilgjengelig for operativ tjeneste vil redusere handlingsrommet for dette. Kapasiteten til å tilby alternativt arbeid for militært tilsatte reflekteres først og fremst i antall funksjoner innen ledelse, støtte og administrasjon. Kapasiteten til å tilby militært tilsatte alternativt arbeid vil også komme i konflikt med målsettingen om bruk av sivilt tilsatte og at den militære profesjonskompetansen først og fremst prioriteres til funksjoner knyttet til Forsvarets kjerneoppgaver.
Fra august i fjor, da pensjonsavtalen ble kjent blant KOLs medlemmer, har henvendelsene fra medlemmene endret karakter. Vi har fått svært mange henvendelser fra offiserer som enten har sluttet, tenker på å slutte eller har søkt permisjon fordi fjorårets avtale i hovedsak fjernet muligheten til å arbeide ved siden av å motta pensjon. Medlemmene oppgir at de ikke lengre har tillit til staten som arbeidsgiver, fordi de oppfatter at de hadde en arbeidsavtale som gav dem mulighet til å kombinere arbeid og pensjon.
KOL mener at dersom plikten til å fratre fjernes, reduseres mulighetene til karriere og utdanning ytterligere, ved at langt flere kull med erfarne offiserer blokkerer attraktive stillinger lengre enn i dag. Det er grunn til å anta at sluttårsaksrapportens årsaker til selvvalgt tilfeldig avgang finner gjenklang hos svært mange andre.
Avtalen om ny særalderspensjon for de med 60 års aldersgrense
Forslaget følger opp avtalen fra 2023 ved å foreslå endret dagens regel hvor det er tilstrekkelig å ha arbeidet de siste tre årene før uttak av særalderspensjon til et krav om 10 av 15 år i særaldersstilling før uttak av tidligpensjon. KOL vil minne om at for en del kritiske personellgrupper i Forsvaret som leger, veterinærer, psykologer osv., vil kravet til foregående 10 av 15 år tjeneste i særaldersstilling kunne være vanskelig å oppnå. KOL ber derfor om at det åpnes for en dispensasjonsadgang fra kravet om forutgående tjeneste dersom rekrutteringssituasjonen for disse gruppene viser seg å gå utover operativ kapasitet.
Avkortning mot pensjonsgivende inntekt
KOL mener avtalens bestemmelser og forslaget om avkortning av tidligpensjon mot inntekt på sikt vil undergrave de offentlige pensjonsordningene. Dersom forutsetningene for utbetalinger av opptjent offentlig tjenestepensjon kan endres gjennom politiske vedtak, er det liten grunn til å tro at oppslutningen om den offentlige tjenestepensjonen blant offentlig ansatte vil bestå. KOLs medlemmer har imidlertid merket seg at avkortningen skal beregnes mot pensjonsgivende inntekt . Følgelig legger KOL til grunn at annen inntekt som for eksempel kapitalinntekt eller inntekt hvor mottaker ikke er skattepliktig til Norge, vil være unntatt fra avkortning.
Som nevnt over, er KOL bekymret for tempo i innføringen. Gjennom Stortingets vedtak om ny langtidsplan for Forsvaret, står sektoren overfor en betydelig vekst i årene frem mot langtidsplanens sluttilstand i 2036. Først når langtidsplanen er fullt ut realisert, vil planens skisserte personellbehov være til stede. Dagens ansatte som er født på 1970-tallet vil av fysiske årsaker i svært liten grad dekke bemanne LTPs vedtatte struktur når den er på plass. Samtidig er denne gruppen militære ansatte avgjørende for å lykkes med gjennomføring av planen. KOL registrerer en økt avgang fra Forsvaret av svært kvalifiserte offiserer født på 1970-tallet, fordi pensjonsavtalens vilkår oppfattes å være innført med for korte overgangsordninger og at avkortningen innebærer at de samlede lønns- og pensjonsbetingelsene står langt tilbake for hva privat sektor kan tilby. KOL ber derfor om at tidsplanen vurderes i samråd med Forsvaret.
Særalderspåslaget og arbeidslinjen
KOL deler departementets ønske om å støtte opp under arbeidslinjen, og mener at også offentlige pensjonsordninger bør støtte opp om en forlenget yrkesdeltagelse. KOL er derfor forundret over de foreslåtte avkortningsreglene av særalderspåslaget. Slik reglene er foreslått, gir bestemmelse et kraftig incentiv til å ikke fortsette i yrkeslivet etter oppnådd særalder, og i alle fall etter fylte 65 år. For en fortsatt oppslutning om arbeidslinjen, bør denne delen av de foreslåtte pensjonsreglene revurderes.
Avkortning mot pensjonsgivende inntekt
KOL mener avtalens bestemmelser og forslaget om avkortning av tidligpensjon mot inntekt på sikt vil undergrave de offentlige pensjonsordningene. Dersom forutsetningene for utbetalinger av opptjent offentlig tjenestepensjon kan endres gjennom politiske vedtak, er det liten grunn til å tro at oppslutningen om den offentlige tjenestepensjonen blant offentlig ansatte vil bestå. KOLs medlemmer har imidlertid merket seg at avkortningen skal beregnes mot pensjonsgivende inntekt . Følgelig legger KOL til grunn at annen inntekt som for eksempel kapitalinntekt eller inntekt hvor mottaker ikke er skattepliktig til Norge, vil være unntatt fra avkortning.
Som nevnt over, er KOL bekymret for tempo i innføringen. Gjennom Stortingets vedtak om ny langtidsplan for Forsvaret, står sektoren overfor en betydelig vekst i årene frem mot langtidsplanens sluttilstand i 2036. Først når langtidsplanen er fullt ut realisert, vil planens skisserte personellbehov være til stede. Dagens ansatte som er født på 1970-tallet vil av fysiske årsaker i svært liten grad dekke bemanne LTPs vedtatte struktur når den er på plass. Samtidig er denne gruppen militære ansatte avgjørende for å lykkes med gjennomføring av planen. KOL registrerer en økt avgang fra Forsvaret av svært kvalifiserte offiserer født på 1970-tallet, fordi pensjonsavtalens vilkår oppfattes å være innført med for korte overgangsordninger og at avkortningen innebærer at de samlede lønns- og pensjonsbetingelsene står langt tilbake for hva privat sektor kan tilby. KOL ber derfor om at tidsplanen vurderes i samråd med Forsvaret.
Særalderspåslaget og arbeidslinjen
KOL deler departementets ønske om å støtte opp under arbeidslinjen, og mener at også offentlige pensjonsordninger bør støtte opp om en forlenget yrkesdeltagelse. KOL er derfor forundret over de foreslåtte avkortningsreglene av særalderspåslaget. Slik reglene er foreslått, gir bestemmelse et kraftig incentiv til å ikke fortsette i yrkeslivet etter oppnådd særalder, og i alle fall etter fylte 65 år. For en fortsatt oppslutning om arbeidslinjen, bør denne delen av de foreslåtte pensjonsreglene revurderes.