Høringsuttalelse fra Bergen kommune
Bergen kommune støtter at opplæringsloven bør gi tydelige rammer for bruk av fysisk inngripen i skolen. Bergen kommune mener at det er bra at departementet tar hensyn til helheten i klassemiljøet og at hensynet til barns beste tydeliggjøres. Departementet viser til at det allerede blir brukt fysisk makt for å forflytte elever i situasjoner som ikke handler om skadeavverging, men som kan dreie seg om elever som forstyrrer eller ødelegger for undervisning. Bergen kommune er derfor enig med departementet om at de ansatte trenger flere verktøy og tydelige føringer for hvordan dette skal håndteres i skolen.
Nedenfor følger Bergen kommunes innspill til de foreslåtte lovbestemmelsene, etterfulgt av noen generelle kommentarer til høringsbrevet. Bergen kommunes innspill til forslaget lovregler om ansattes adgang til bruk av fysiske inngrep dersom det er nødvendig for å avverge at en elev enten utsetter en person for psykiske krenkelser, som for eksempel mobbing, trusler og trakassering.
Bergen kommune støtter forslaget om å gi de ansatte mulighet til å gripe inn fysisk overfor psykiske krenkelser. Psykiske krenkelser er et alvorlig problem i skolen og har et stort skadepotensial for den som utsettes for dette. Det er derfor viktig at ansatte kan stanse en elev som for eksempel roper krenkende skjellsord mot en annen elev.
Departementet understreker at det fysiske inngrepet ikke må gå lenger enn nødvendig og at det må stå i et rimelig forhold til de interessene som skal ivaretas. Bergen kommune støtter dette, men vil samtidig presisere at det i praksis vil kunne være vanskeligere å vurdere dette ved psykiske krenkelser enn ved fysiske. I noen tilfeller vil psykiske krenkelser være mer subtile, og vanskelige å avdekke. Dermed kan det være vanskelig for de ansatte å vurdere situasjonen, og hvordan de skal reagere på den. I høringsnotatet viser departementet til filming og kroppsspråk som eksempler på ikke-verbale psykiske krenkelser, der eksempelet om filming er tydeligere beskrevet i høringsnotatet enn eksempelet om kroppsspråk. Ikke alt kroppsspråk vil være en krenkelse som åpner opp for bruk av fysisk inngripen etter opplæringsloven. Bergen kommune foreslår derfor at departementet presiserer i forarbeidene at det er snakk om «truende» eller «trakasserende» kroppsspråk.
Bergen kommunes innspill til forslaget om å innføre lovregler om ansattes adgang til bruk av fysiske inngrep dersom det er nødvendig for å avverge at en elev enten ødelegger eller vesentlig forstyrrer undervisningen for andre elever. Bergen kommune støtter forslaget om å gi ansatte adgang til bruk av fysiske inngrep dersom det er nødvendig for å avverge at en elev enten ødelegger eller vesentlig forstyrrer undervisningen for andre elever. Når en elev forstyrrer undervisningen, kan dette være ødeleggende for læringsmiljøet og for læringen til elevene. Bergen kommune er enig med departementet om at det er viktig å beskytte elevenes læringsmiljø og rett til utdanning. Lærere og andre ansatte i skolen må derfor ha de rammene og verktøyene som er nødvendig for å kunne sikre alle elevene et trygt og godt skole- og læringsmiljø.
Bergen kommune vil understreke at bruk av fysisk inngripen kan oppleves både krenkende og stigmatiserende for eleven som utsettes for det, og at terskelen for å gjennomføre et slikt inngrep derfor må være svært høy og kun benyttes i de tilfeller der det ikke er andre alternativer tilgjengelig. Bergen kommune er enig med departementet om at forstyrrelser av undervisningen i utgangspunktet må håndteres med en faglig-pedagogisk tilnærming, og at god klasseledelse er det viktigste for å opprettholde ro og orden i undervisningssituasjonen.
Bergen kommune vil legge til at en elev som ødelegger eller vesentlig forstyrrer undervisningen for andre elever, kan oppleve stigmatisering og ekskludering som følge av oppførselen sin. Slik sett kan fysiske inngrep som er nødvendig for å avverge at en elev enten ødelegger eller vesentlig forstyrrer undervisningen for andre elever også være i den aktuelle elevens egen interesse. Bergen kommune ber departementet vurdere å si noe om dette i proposisjonen.
Generelle innspill fra Bergen kommune Kontinuerlig og systematisk arbeid Det er bra at departementet tydeliggjør i kap. 6 i høringsnotatet at kommunen og skolen skal legge stor vekt på hvordan skolen samlet sett har en «profesjonell og faglig tilnærming til krevende situasjoner» gjennom forebygging slik at krevende situasjoner ikke oppstår og at tvang og makt reduseres. Bergen kommune mener at det viktig at det lokalt utarbeides prosedyrer og veiledere til bruk i det systematiske arbeidet på den enkelte enhet. Det er viktig å skape forutsigbarhet for elevene. Dette kan gjøres ved å snakke med elevene, og la dem få medvirke, for eksempel gjennom innspill og øving (rollespill). På denne måten kan elevene få en større forståelse for hvorfor de ansatte må gripe inn og stanse negativ atferd, og kjennskap til hvordan dette eventuelt vil gjøres i praksis. Det vil også kunne skape en kollektiv bevissthet i hele skolemiljøet, som i seg selv kan virke forebyggende.
Ønske om at proposisjonen sier noe om betydningen av elevenes mentale alder Bergen kommune er enig i det departementet skriver om omsorgsansvaret i Prop. 62 L, som er tatt inn i høringsnotatets pkt. 6.2.4. Departementet viser her til at elevens alder vil ha betydning for skillet mellom vanlig omsorg og grensesetting og fysisk inngrep. Her mener Bergen kommune imidlertid at også mental alder vil være relevant. Elever med utviklingshemming vil gjerne trenge andre former for omsorg og fysisk grensesetting enn sine jevnaldrende medelever. For eksempel vil en åttendeklassing med utviklingshemming kunne trenge liknende former for omsorg og fysisk grensesetting som en førsteklassing. Bergen kommune vil derfor foreslå at departementet i proposisjonen også sier noe om mental alder.
Dokumentasjon Bergen kommune mener det er viktig og helt nødvendig at fysiske inngrep dokumenteres, både for å kunne etterprøve lovligheten av inngrepet og se omfanget av bruken. Dokumentasjonskravet vil også være viktig for å kunne sette i verk forbyggende tiltak som bidrar til å forhindre at det oppstår situasjoner som gjør det nødvendig å bruke fysisk makt. Dokumentasjonskravet ble allerede behandlet i forbindelse med Prop. 62 L, men vi vil likevel knytte noen kommentarer til dette.
Bergen kommune ser at kravet til dokumentasjon av fysiske inngrep, uansett årsak, kan skape noen utfordringer for skoler med elever på for eksempel forsterket avdeling. Noen av disse elevene kan ha en gjentakende skadelig atferd som stadig må stoppes med bruk av fysisk makt og tvang. Dette vil typisk gjelde for elever som har eller oppfyller vilkårene for vedtak etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9. I slike tilfeller vil et krav om at hver enkelt inngrepshandling skal dokumenteres være vanskelig å gjennomføre. Bergen kommune vil derfor be departementet vurdere om dokumentasjonskravet i slike tilfeller kan oppfylles ved at skolen lager en plan for den enkelte eleven som inneholder både forebyggende tiltak og beskriver hvilke inngripende tiltak som skal kunne brukes i bestemte situasjoner. Planen må ta utgangspunkt i elevens beste, og lages i samråd med eleven selv, foreldrene, elevens lærere og eventuelle sakkyndige. En slik plan vil gi forutsigbarhet og trygghet, både for eleven og de ansatte. I stedet for å handle etter innfallsmetoden, vil den ansatte vite hvordan de skal handle. Dersom de ansatte må gripe inn fysisk i andre situasjonene enn det som er beskrevet i planen, eller med andre metoder, må dette dokumenteres særskilt. Bergen kommune mener at kombinasjonen av en plan og dokumentasjon av tiltak utenfor planen, til sammen vil kunne sikre at bruk av fysisk inngripen blir tilstrekkelig dokumentert for denne elevgruppen. Det kan også kombineres med jevnlig tilbakemelding om omfanget av fysisk inngripen for den enkelte eleven.
Ønske om en veileder For å hjelpe kommunene og skolene i å håndtere reglene om fysisk inngripen, er det viktig med tydelige retningslinjer. I tidligere høring om forslag til regler om avverging av skade og bruk av fysisk inngripen i ny opplæringslov ble det vist til at departementet skal sørge for at det utarbeides veiledning om hvordan ansatte skal/kan gripe inn fysisk i det enkelte tilfellet for at det skal være lovlig. En slik veileder vil fremdeles være viktig å utarbeide, og vil bidra til å sikre større grad av likebehandling på tvers av skoler og kommuner. En slik veileder bør blant annet forsøke å beskrive terskelen for fysisk inngripen, slik at fysisk makt ikke blir brukt med mindre det er helt nødvendig. Skolene blir i dag tilbudt kurs i ulike metoder for bruk av fysisk makt. De fleste av disse metodene er oftest hentet fra institusjoner som behandler voksne. I et prosjektarbeid i regi av Bergen kompetansesenter for læringsmiljø i Byrådsavdeling for barnehage og skole har kommunen kartlagt og vurdert de ulike metodene som ulike tilbydere presenterer. Metodene ble testet ut og evaluert av en gruppe bestående av pedagoger og fagpersoner fra psykisk helsevern og barnevernet. Målet var å finne ut om disse metodene var egnet til bruk i skolen. Av de rundt 70 metodene som ble vurdert, ble bare rundt 10 av disse vurdert som egnet til bruk overfor elever. Dette viser at det er behov for en praktisk veileder om dette.
Innspill til lovforslagets ordlyd Departementer ber om høringsinstansenes syn på om ordet «fysisk» skal strykes i nåværende § 13-4 første ledd bokstav a eller om det skal inntas en ny bokstav i bestemmelsen som gir en egen hjemmel til å gripe inn fysisk dersom eleven utsetter noen for psykiske krenkelser. Bergen kommune vil i stedet foreslå at det i bokstav a presiseres at både fysiske og psykisk skade omfattes, slik:
a. «krenkjer ein person fysisk eller psykisk eller utsett seg sjølv for fysisk fare»
Nedenfor følger Bergen kommunes innspill til de foreslåtte lovbestemmelsene, etterfulgt av noen generelle kommentarer til høringsbrevet. Bergen kommunes innspill til forslaget lovregler om ansattes adgang til bruk av fysiske inngrep dersom det er nødvendig for å avverge at en elev enten utsetter en person for psykiske krenkelser, som for eksempel mobbing, trusler og trakassering.
Bergen kommune støtter forslaget om å gi de ansatte mulighet til å gripe inn fysisk overfor psykiske krenkelser. Psykiske krenkelser er et alvorlig problem i skolen og har et stort skadepotensial for den som utsettes for dette. Det er derfor viktig at ansatte kan stanse en elev som for eksempel roper krenkende skjellsord mot en annen elev.
Departementet understreker at det fysiske inngrepet ikke må gå lenger enn nødvendig og at det må stå i et rimelig forhold til de interessene som skal ivaretas. Bergen kommune støtter dette, men vil samtidig presisere at det i praksis vil kunne være vanskeligere å vurdere dette ved psykiske krenkelser enn ved fysiske. I noen tilfeller vil psykiske krenkelser være mer subtile, og vanskelige å avdekke. Dermed kan det være vanskelig for de ansatte å vurdere situasjonen, og hvordan de skal reagere på den. I høringsnotatet viser departementet til filming og kroppsspråk som eksempler på ikke-verbale psykiske krenkelser, der eksempelet om filming er tydeligere beskrevet i høringsnotatet enn eksempelet om kroppsspråk. Ikke alt kroppsspråk vil være en krenkelse som åpner opp for bruk av fysisk inngripen etter opplæringsloven. Bergen kommune foreslår derfor at departementet presiserer i forarbeidene at det er snakk om «truende» eller «trakasserende» kroppsspråk.
Bergen kommunes innspill til forslaget om å innføre lovregler om ansattes adgang til bruk av fysiske inngrep dersom det er nødvendig for å avverge at en elev enten ødelegger eller vesentlig forstyrrer undervisningen for andre elever. Bergen kommune støtter forslaget om å gi ansatte adgang til bruk av fysiske inngrep dersom det er nødvendig for å avverge at en elev enten ødelegger eller vesentlig forstyrrer undervisningen for andre elever. Når en elev forstyrrer undervisningen, kan dette være ødeleggende for læringsmiljøet og for læringen til elevene. Bergen kommune er enig med departementet om at det er viktig å beskytte elevenes læringsmiljø og rett til utdanning. Lærere og andre ansatte i skolen må derfor ha de rammene og verktøyene som er nødvendig for å kunne sikre alle elevene et trygt og godt skole- og læringsmiljø.
Bergen kommune vil understreke at bruk av fysisk inngripen kan oppleves både krenkende og stigmatiserende for eleven som utsettes for det, og at terskelen for å gjennomføre et slikt inngrep derfor må være svært høy og kun benyttes i de tilfeller der det ikke er andre alternativer tilgjengelig. Bergen kommune er enig med departementet om at forstyrrelser av undervisningen i utgangspunktet må håndteres med en faglig-pedagogisk tilnærming, og at god klasseledelse er det viktigste for å opprettholde ro og orden i undervisningssituasjonen.
Bergen kommune vil legge til at en elev som ødelegger eller vesentlig forstyrrer undervisningen for andre elever, kan oppleve stigmatisering og ekskludering som følge av oppførselen sin. Slik sett kan fysiske inngrep som er nødvendig for å avverge at en elev enten ødelegger eller vesentlig forstyrrer undervisningen for andre elever også være i den aktuelle elevens egen interesse. Bergen kommune ber departementet vurdere å si noe om dette i proposisjonen.
Generelle innspill fra Bergen kommune Kontinuerlig og systematisk arbeid Det er bra at departementet tydeliggjør i kap. 6 i høringsnotatet at kommunen og skolen skal legge stor vekt på hvordan skolen samlet sett har en «profesjonell og faglig tilnærming til krevende situasjoner» gjennom forebygging slik at krevende situasjoner ikke oppstår og at tvang og makt reduseres. Bergen kommune mener at det viktig at det lokalt utarbeides prosedyrer og veiledere til bruk i det systematiske arbeidet på den enkelte enhet. Det er viktig å skape forutsigbarhet for elevene. Dette kan gjøres ved å snakke med elevene, og la dem få medvirke, for eksempel gjennom innspill og øving (rollespill). På denne måten kan elevene få en større forståelse for hvorfor de ansatte må gripe inn og stanse negativ atferd, og kjennskap til hvordan dette eventuelt vil gjøres i praksis. Det vil også kunne skape en kollektiv bevissthet i hele skolemiljøet, som i seg selv kan virke forebyggende.
Ønske om at proposisjonen sier noe om betydningen av elevenes mentale alder Bergen kommune er enig i det departementet skriver om omsorgsansvaret i Prop. 62 L, som er tatt inn i høringsnotatets pkt. 6.2.4. Departementet viser her til at elevens alder vil ha betydning for skillet mellom vanlig omsorg og grensesetting og fysisk inngrep. Her mener Bergen kommune imidlertid at også mental alder vil være relevant. Elever med utviklingshemming vil gjerne trenge andre former for omsorg og fysisk grensesetting enn sine jevnaldrende medelever. For eksempel vil en åttendeklassing med utviklingshemming kunne trenge liknende former for omsorg og fysisk grensesetting som en førsteklassing. Bergen kommune vil derfor foreslå at departementet i proposisjonen også sier noe om mental alder.
Dokumentasjon Bergen kommune mener det er viktig og helt nødvendig at fysiske inngrep dokumenteres, både for å kunne etterprøve lovligheten av inngrepet og se omfanget av bruken. Dokumentasjonskravet vil også være viktig for å kunne sette i verk forbyggende tiltak som bidrar til å forhindre at det oppstår situasjoner som gjør det nødvendig å bruke fysisk makt. Dokumentasjonskravet ble allerede behandlet i forbindelse med Prop. 62 L, men vi vil likevel knytte noen kommentarer til dette.
Bergen kommune ser at kravet til dokumentasjon av fysiske inngrep, uansett årsak, kan skape noen utfordringer for skoler med elever på for eksempel forsterket avdeling. Noen av disse elevene kan ha en gjentakende skadelig atferd som stadig må stoppes med bruk av fysisk makt og tvang. Dette vil typisk gjelde for elever som har eller oppfyller vilkårene for vedtak etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9. I slike tilfeller vil et krav om at hver enkelt inngrepshandling skal dokumenteres være vanskelig å gjennomføre. Bergen kommune vil derfor be departementet vurdere om dokumentasjonskravet i slike tilfeller kan oppfylles ved at skolen lager en plan for den enkelte eleven som inneholder både forebyggende tiltak og beskriver hvilke inngripende tiltak som skal kunne brukes i bestemte situasjoner. Planen må ta utgangspunkt i elevens beste, og lages i samråd med eleven selv, foreldrene, elevens lærere og eventuelle sakkyndige. En slik plan vil gi forutsigbarhet og trygghet, både for eleven og de ansatte. I stedet for å handle etter innfallsmetoden, vil den ansatte vite hvordan de skal handle. Dersom de ansatte må gripe inn fysisk i andre situasjonene enn det som er beskrevet i planen, eller med andre metoder, må dette dokumenteres særskilt. Bergen kommune mener at kombinasjonen av en plan og dokumentasjon av tiltak utenfor planen, til sammen vil kunne sikre at bruk av fysisk inngripen blir tilstrekkelig dokumentert for denne elevgruppen. Det kan også kombineres med jevnlig tilbakemelding om omfanget av fysisk inngripen for den enkelte eleven.
Ønske om en veileder For å hjelpe kommunene og skolene i å håndtere reglene om fysisk inngripen, er det viktig med tydelige retningslinjer. I tidligere høring om forslag til regler om avverging av skade og bruk av fysisk inngripen i ny opplæringslov ble det vist til at departementet skal sørge for at det utarbeides veiledning om hvordan ansatte skal/kan gripe inn fysisk i det enkelte tilfellet for at det skal være lovlig. En slik veileder vil fremdeles være viktig å utarbeide, og vil bidra til å sikre større grad av likebehandling på tvers av skoler og kommuner. En slik veileder bør blant annet forsøke å beskrive terskelen for fysisk inngripen, slik at fysisk makt ikke blir brukt med mindre det er helt nødvendig. Skolene blir i dag tilbudt kurs i ulike metoder for bruk av fysisk makt. De fleste av disse metodene er oftest hentet fra institusjoner som behandler voksne. I et prosjektarbeid i regi av Bergen kompetansesenter for læringsmiljø i Byrådsavdeling for barnehage og skole har kommunen kartlagt og vurdert de ulike metodene som ulike tilbydere presenterer. Metodene ble testet ut og evaluert av en gruppe bestående av pedagoger og fagpersoner fra psykisk helsevern og barnevernet. Målet var å finne ut om disse metodene var egnet til bruk i skolen. Av de rundt 70 metodene som ble vurdert, ble bare rundt 10 av disse vurdert som egnet til bruk overfor elever. Dette viser at det er behov for en praktisk veileder om dette.
Innspill til lovforslagets ordlyd Departementer ber om høringsinstansenes syn på om ordet «fysisk» skal strykes i nåværende § 13-4 første ledd bokstav a eller om det skal inntas en ny bokstav i bestemmelsen som gir en egen hjemmel til å gripe inn fysisk dersom eleven utsetter noen for psykiske krenkelser. Bergen kommune vil i stedet foreslå at det i bokstav a presiseres at både fysiske og psykisk skade omfattes, slik:
a. «krenkjer ein person fysisk eller psykisk eller utsett seg sjølv for fysisk fare»