Arbeids- og velferdsdirektoratet

Arbeids- og velferdsdirektoratet har kun en merknad til forslaget som foreligger. Vi er av den oppfatning at ordlyden bør endres under § 9-5.Tilskudd til arbeidsgiver. I forslaget står det skrevet: «Lønnstilskuddet kan dekke 40 prosent av refusjonsgrunnlaget i inntil seks måneder, og deretter 30 prosent av refusjonsgrunnlaget. For personer med nedsatt arbeidsevne kan lønnstilskuddet dekke 60 prosent av refusjonsgrunnlaget i inntil tolv måneder, og deretter 50 prosent av refusjonsgrunnlaget.» En endring i ordlyden fra «kan» til «skal» mener vi vil være hensiktsmessig, for en tydeliggjøring av intensjonen med forskriftsendringen.

Det vises til at opplæringsordningen i NAV over tid har hatt færre deltakere, og målsettingen med foreslåtte endringer vil være å gjøre opplæringen enklere å gjennomføre og mer relevant for arbeidssøkere med hull i CVen eller som ikke har fullført videregående opplæring. For å nå målet om økt yrkesdeltakelse for inkluderingsdugnadens målgrupper vil en ordning med bedre opplæringstilbud være nødvendig.

Mange av NAVs brukere har svake kvalifikasjoner, men møter et arbeidsliv i rask endring, der kravene til kompetanse øker. I nærmere 15 år har det vært en nedgang i NAVs bruk av opplæringstiltak, fra om lag 34 600 deltakere i 2004 til 13 800 i 2018. Samtidig fortsetter disse tiltakene å være sentrale virkemidler. Deltakere på opplæringstiltak utgjør om lag 25% av alle tiltaksdeltakere. Opplæringstiltakene er også relevante både når det gjelder å møte brukernes behov og behov i arbeidsmarkedet. Videre viser de god effekt for brukernes overgang til arbeid, til tross for en viss innlåsingseffekt.

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter Regjeringens forslag om endringer i opplæringsordningen. Forslagene vil innebære forenklinger av dagens struktur og regelverk, gi økt fleksibilitet og mulighet til individuell tilpasning. Forslagene vil videre styrke muligheten til å tilby opplæring som gir formelle kvalifikasjoner og tydeliggjøre ambisjonen om økt samarbeid med utdanningssektoren. Samlet vil endringene kunne bidra til at flere brukere med svake kvalifikasjoner får tilbud om relevante og tilpassede opplæringstiltak slik at de kan komme i varig arbeid. Vi vil imidlertid understreke at endringene vil få konsekvenser for behovet for, og bruk av, tiltakspenger som vil legge press på tiltaksrammen fremover.

Regjeringens forslag innebærer en forenkling av strukturen og regelverket for opplæringstiltak. Strukturen for opplæringstiltak har over tid blitt komplisert og uoversiktlig for brukere, NAV-veiledere og tiltaksarrangører. Det er særlig vansker knyttet til at det er ulike målgrupper og ulik varighet for de ulike variantene av opplæringstiltakene. Endringen vil bidra til færre særregler og bedre oversikt for NAV-veiledere som skal veilede brukere om arbeidsrettede tiltak.

Regjeringens forslag innebærer en tydeliggjøring av strukturen innen opplæring med en ny nivåinndeling av opplæringstilbudet. Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at forslaget til forskrift bidrar til en tydeliggjøring av mål med de ulike variantene av opplæringstiltak, og forskjellen mellom dem. En slik endring vil kunne gjøre det enklere å arbeide målrettet med kvalitetsheving innen de ulike variantene av opplæringstiltak.

En forenkling i regelverket gir økt fleksibilitet for NAV. Den enkelte veileder vil med de foreslåtte endringene få større anledning til å utøve skjønn. Opplæringstiltak kan innvilges utfra en samlet vurderinger rundt brukers situasjon og behov, av den som følger opp bruker og kjenner brukers situasjon. Ved at lengre kvalifisering ikke bare forbeholdes personer med nedsatt arbeidsevne, kan brukere som primært mangler kompetanse i større grad få tilbud om relevant kvalifisering. De foreslåtte endringene kan bidra til et mer individuelt og «skreddersydd» tilbud til disse brukerne, da handlingsrommet knyttet til varighet øker. Økt fleksibilitet vil også kunne føre til større brukermedvirkning, ved at handlingsrommet for bruker og NAV-veileder i valg av tiltak vil være større.

De foreslåtte endringene viser en tydelig dreining mot opplæring som gir formell kompetanse, herunder økt bruk av fag- og yrkesrettet opplæring, i tett samarbeid med utdanningssektoren. Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at forslaget til forskrift på en hensiktsmessig måte tydeliggjør målet med opplæringstiltakene, og grenseoppgangen mot andre tiltak. I deler av dagens opplæringstilbud inngår også mange andre elementer enn formell kvalifisering. Selv om dette fortsatt skal være mulig, vurderer Arbeids- og velferdsdirektoratet at det i enkelte kurstilbud gjør at grenseoppgangen mot andre tiltak blir utydelig, at hensikten med kursene kan bli uklar og at det igjen kan gi utfordringer i arbeidet med kvalitet. Forslaget vil gi mindre rom for skjønnsvurdering i knyttet til opplæringstilbud som ikke gir formelle kvalifikasjoner. Dette vil gi bedre rammer for arbeid med kvalitetsutvikling av kurs og opplæring i regi av NAV.

Dagens regelverk forbeholder opplæring utover ett år til personer med nedsatt arbeidsevne. Regjeringens forslag åpner for at NAV kan tilby flere brukere lengre kvalifiserende løp. I praksis vil dette gjøre det mulig å tilby mer formell kvalifisering, herunder fag- og yrkesopplæring på videregående skoles nivå og fagskole. Dette er et forslag Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter. Vi anser det som særlig viktig for å kunne gi relevante tilbud til brukere med svært svake kvalifikasjoner, der kombinasjon av svake norskferdigheter, svake grunnleggende ferdigheter og svake formelle kvalifikasjoner vil gjøre det tidkrevende å sikre en kompetanse som svarer til arbeidslivets krav.

For brukere som med dagens regelverk kun vil ha mulighet til å delta på AMO, vil det kunne gi fragmenterte oppfølgingsløp der kortere kurs innvilges uten at bruker oppnår nødvendige kvalifikasjoner. I praksis vil da bruker gjerne delta på nye kurs eller andre arbeidsrettede tiltak i etterkant, og ikke komme over i arbeid. Med mulighet for å gi lengre kvalifiserende løp fra start kan tilbudet til den enkelte bruker bli mer treffsikkert og relevant, og den samlede tiden bruker er avhengig av livsoppholdsytelser og oppfølging fra NAV kan reduseres.

Regjeringens forslag åpner for å tilby brukere med forutsigbarhet rettigheter til videregående opplæring, opplæring gjennom NAV, gitt at de er vurdert at de ikke kan nyttiggjøre seg av tilbudet gjennom kommune eller fylkeskommune. Erfaringen fra det toårige yrkesrettede opplæringstiltaket var at en avgrensning mot rettigheter i utdanningssektoren var svært krevende for NAV å håndtere. Det ga også utslag i at brukere med et behov for opplæring, ikke fikk tilbud om dette fra NAV, men heller ikke hadde insentiver til å nyttiggjøre seg Fylkeskommunens tilbud. Særlig dreide dette seg om brukere som hadde rett til livsoppholdsytelse fra NAV, og som eksempelvis på grunn av omsorgsforpliktelser eller annet ikke så det som realistisk å finansiere opplæring gjennom lånekassen. Samlet vurderer derfor Arbeids- og velferdsdirektoratet at den forslaget til forskrift vil gi nødvendig handlingsrom for NAV til å sikre gode og hensiktsmessige løp for den enkelte bruker.

Direktoratet merker seg at varighet på opplæring gjennom bokstav a) er tre år. Samtidig står det omtalt som «kortere kurs». Tilbakemeldinger fra NAVs regioner er at dette skaper forvirring om når det anses som hensiktsmessig å anskaffe kortere kurs og når tiltak av lengre varighet skal anskaffes, og for hvem innenfor målgruppen.

Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslår at det legges inn føringer om at norskopplæring eller opplæring i grunnleggende ferdigheter skal være en del av tilbudet der varigheten overstiger eks 1 år. Vår anbefaling er at dette kan reguleres av rundskriv.

Det er en risiko knyttet til en forskyvning av ansvar fra Utdanningssektoren til Nav når det gjelder opplæring under bokstav b) da man gjennom NAVs ordning kan ha rett til tiltakspenger. Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer likevel at forskriften er hensiktsmessig, da risikoen for at personer blir værende i utenforskap på grunn av manglende muligheter til relevant kvalifisering anses som større. Det vil imidlertid være vesentlig for en god innretning av tilbud og en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom sektorene at det utarbeides tydelig og god veiledning til NAV kontorene, samt videreutvikling av samarbeidsavtaler mellom NAV og Fylkeskommunen i lys av nytt regelverk. Dette vil kunne sikre felles forståelse av roller og ansvarsdeling.

For brukere som ikke har rett til AAP eller overgangsstønad, vil muligheter for å sikre livsopphold under gjennomføring av arbeidsrettede tiltak i praksis bli en viktig del av vurderingen knyttet til planlegging av tiltaksløp. Ved mulighet for en lengre varighet på opplæringstiltak for flere brukere vil trolig flere også ha behov for tiltakspenger for å gjennomføre opplæringen. Mange brukere med svake kvalifikasjoner mottar økonomisk stønad og vil dermed kunne være aktuelle for tiltakspenger, mens andre brukere kan ha behov for tiltakspenger for å fullføre et løp etter utløp av andre livsoppholdsytelser.

Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at det vil bli et økt behov for tiltakspenger som følge av forskriftsendringen. Dette vil både være knyttet til at flere brukere vil ha behov for tiltakspenger, og at perioden med tiltakspenger vil kunne bli lenger for den enkelte. I lys av at det også er åpnet for tiltakspenger for tiltaksdeltakere på utvidet oppfølging i NAV vil det legge press på tiltaksrammen fremover. Det er vesentlig med et handlingsrom på tiltaksbudsjettene for å sikre at brukere i praksis får nyttiggjort seg opplæringstiltakene. Begrenset tilgang på tiltakspenger vil kunne redusere effekten av forskriftsendringen, ved at det bli planlagt færre lengre kvalifiserende løp med sikte på å sikre formelle kvalifikasjoner fordi det er risiko knyttet til å sikre livsopphold for bruker. Erfaringer fra etaten er at det er krevende for brukere å avslutte kvalifiserende løp, dersom de ikke er sikret livsopphold i hele tiltaksperioden.

Mange av deltakerne i Kvalifiseringsprogrammet har svake kvalifikasjoner, og kan ha behov for lengre kvalifisering for å komme i arbeid. Varigheten på programmet er satt til to år. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at det på sikt bør søkes å harmonisere regelverket for KVP mer med AAP regelverket med tanke på varighet. Dette vil bidra til mer forutsigbare løp for den enkelte bruker, der det kan planlegges lenger kvalifiseringsløp for de med behov for det fra start av programmet. Kvalifiseringsprogrammet gir gode resultater, og det er dermed en målsetning med økt bruk. Å sikre at programmet gir gode rammevilkår for kvalifisering for de som har behov for det kan bidra til det.

NAV ønsker å øke samarbeidet med kommunal voksenopplæring og fylkeskommunen knyttet til opplæring, for å sikre at kvaliteten i opplæringstilbudene til NAVs brukere blir best mulig, at det gir reelle og formelle kvalifikasjoner og at utdanningssektorens tilbud benyttes der det er hensiktsmessig. Regjeringens forslag tydeliggjør ambisjonen om mer samarbeid mellom NAV og utdanningssektoren.

Dersom endringen skal gi flere av NAVs brukere innpass i arbeidslivet gjennom at de sikres etterspurt kompetanse på fagbrevsnivå er det avgjørende at opplæringstilbud gjennom kommune og fylkeskommune er tilgjengelig.

Erfaringene fra de pågående forsøkene med modulstrukturert opplæring, tilpasset voksne, vil når de er evaluert, kunne gi viktig kunnskap i en videre utvikling av tilbudene. Utfordringene i dag er særlig knyttet til å sikre fleksibilitet i opptak og gjennomføring for voksne dersom de skal benytte fylkeskommunens tilbud. Manglende fleksibilitet kan både bidra til at brukere får mindre hensiktsmessige tilbud mens de venter på opptak, og at tiden bruker har på tidsbegrensede livsoppholdsytelser ikke benyttes på en effektiv måte.

Samtidig er det behov for tydelige føringer og opplæring i NAV for å få til en reell endring og økning av deltakere.

I noen regioner i dag finns det gode modeller for samarbeid med fylkeskommunen om formell teoretisk opplæring, og det pågår noen steder også samarbeid med kommunene og opplæringskontorene om garanti for lærlingplasser.

For å få effekt av foreslåtte endringer innen opplæringsordningen bør disse gode modellene utvides og standardiseres. Erfaringsvis avhenger samarbeidet av lokal velvilje og gode kostnadsdelingsordninger. Slike ordninger kan ta tid å få i stand og implementert i praksis, og kan forsinke effekten av endringene.

Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at 1. juli 2019 er det tidligste, realistiske tidspunktet for ny forskrift om opplæringsordningen kan tre i kraft. Direktoratet mener det er hensiktsmessig at det utarbeides rundskriv og veiledere, samt blir gitt opplæring i etaten innen foreslåtte endringer trer i kraft, for å sikre en lik regelverksforståelse og innretning av tilbud i tråd med nytt regelverk.

Arbeids- og tjenestedirektør Jan-Erik Grundtjernlien

Arbeids- og velferdsdirektoratet S eksjonsleder

Arbeids- og velferdsdirektoratet