Hvem har krav på forhåndsvarsel?

Første ledd slår fast at forhåndsvarsel skal sendes til den eller de som er identifisert som part eller parter i saken. Hvem som er part i saken følger av § 2 første ledd bokstav e. Se nærmere om part i rundskrivet til § 2. Dersom parten er mindreårig over 15 år og blir representert av verge, skal den mindreårige varsles i tillegg til vergen. Etter § 16 er ikke forvaltningsorganet avskåret fra å varsle andre enn parten, så lenge reglene om taushetsplikt ikke setter en stopper for å varsle andre.

Unntak fra plikten til å forhåndsvarsle der parten i søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken

Etter første ledd første punktum skal forhåndsvarsel gis når parten ikke tidligere, ved søknad eller på annen måte, har uttalt seg i saken. Begrepene søknad og krav brukes om hverandre og må forstås likt. At parten «på annen måte har uttalt seg i saken» betyr at partens synspunkter kan ha kommet fram på mange ulike måter, både skriftlig, muntlig, elektronisk, og i ulike sammenhenger, men det må være en sammenheng som er knyttet til saken.

Plikten til å forhåndsvarsle er dermed begrenset. Dette er normalsituasjonen i etaten, da flertallet av saker starter ved at det blir framsatt et krav. Der det foreligger et krav fra en part, må forhåndsvarsel gis til eventuelt andre parter i saken, for eksempel i saker om barnebidrag.

I etaten er forhåndsvarsel særlig aktuelt når et tidligere enkeltvedtak skal revurderes, en ytelse skal stanses eller endres, vi skal kreve tilbake feil utbetaling etter folketrygdloven § 22-15 eller i flerpartsforhold hvor den ene parten har startet saken.

Om forhåndsvarsling er påkrevd vil avhenge av hva som utgjør en og samme sak. Se nærmere om saksbegrepet i rundskrivet til § 1, samt nedenfor under punktet «Når må det varsles på nytt?» Parten må vite at den konkrete saken har startet. Har parten uttalt seg generelt om forhold som saken gjelder eller uttalt seg om en forutgående eller lignende sak, uten å vite at nytt vedtak skal fattes, skal forhåndsvarsel sendes. Der partene allerede er kjent med, og eventuelt involvert i saken, er det § 17 som regulerer om, når og hvordan partene skal gjøres kjent med opplysninger de ikke kjenner til allerede.

På hvilket tidspunkt i saken må forhåndsvarsel gis?

Forhåndsvarsel må gis «før vedtak treffes», og i god nok tid til at parten «gis høve til å uttale seg». Av hensyn til parten bør forhåndsvarsel gis tidlig i saken, slik at hen kan være orientert under hele saksforberedelsen, og slik øke mulighetene for å medvirke til sakens utfall. Parten skal ha nok tid på seg for å sette seg inn i saken slik at hen kan komme med flere opplysninger, innsigelser og korrigere eventuelle feil. Forhåndsvarselet må derfor gis så tidlig at etaten fremdeles kan endre standpunkt i saken. Forhåndsvarselet kan derfor ikke gis rett før vedtaket skal treffes. Etaten må likevel ha nok kunnskap om hva som skal bli vurdert i vedtaket før forhåndsvarsel sendes, det må derfor heller ikke sendes for tidlig.

Når må det varsles på nytt?

En sak hos forvaltningen kan ha flere faser. Det kan dermed oppstå tvil om saken fortsetter eller en ny sak blir påbegynt, og derfor om tidligere forhåndsvarsel er tilstrekkelig, eller om det må gis et nytt forhåndsvarsel. Etter § 16 skal det gis nytt forhåndsvarsel hvis det blir aktuelt å treffe et nytt vedtak på et senere tidspunkt. Merk at særlovgivningen kan ha regler om at forhåndsvarsel kan unnlates i visse tilfeller.

For det første kan nytt forhåndsvarsel måtte sendes dersom parten hadde grunn til å tro, eller faktisk har trodd, at saken var lagt til side for godt. Det kan for det andre være aktuelt med nytt forhåndsvarsel om forvaltningen under klagesaksbehandling har skiftet det rettslige grunnlaget for avslaget, og det er ukjent for parten. For det tredje kan sakens tema eller vinkling være endret. Forvaltningen kan ikke treffe et vedtak som går ut på noe annet enn det som er nevnt i varselet. Det skal derfor gis et nytt forhåndsvarsel når forhåndsvarsel som er gitt ikke er dekkende for det vedtaket som kommer.

Om tolkningen

Aldersgrensen ble ifølge Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) punkt 5.3.3.2 side 40 satt til 15 år for å harmonisere med rett til innsyn i taushetsbelagte opplysninger i § 18, og at yngre barn ikke bør få tilsendt forhåndsvarsel i særlig komplekse saker. Der står det også at et «varsel etter § 16 normalt gis ved å sende en kopi til barnet av det varselet som sendes til vergen. For at barnet skal kunne nyttiggjøre seg et slikt skriftlig varsel, må det ha nådd en viss modningsgrad. Det må også tas hensyn til at forvaltningsloven vil gjelde for alle typer vedtak».

Om tolkningen

Ordlyden avklarer ikke hvor lang frist som må eller bør settes. Det står i NUT 1958:3 kapittel 13 punkt III 3 b (2) side 187 at «[f]orvaltningsmyndighetene må her stå fritt til å fastsette den frist som anses høvelig alt etter sakens art.» Formålet med et forhåndsvarsel og god forvaltningsskikk må derfor være bestemmende for fristens lengde. Se nærmere om god forvaltningsskikk i rundskrivet til ulovfestede forvaltningsrettslige regler og god forvaltningsskikk.

Det følger av Woxholth på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] på side 344 hvilke hensyn som skal tas når fristen skal fastsettes. Det er disse hensynene som er gjengitt ovenfor. Woxholth skriver også at «fristen løper fra den dag varslet er avsendt, når ikke annet uttrykkelig er sagt. Avsendt vil et brev ikke være før det er postlagt. I alminnelighet vil det derfor være dagen for postleggingen som er fristens utgangspunkt.»

Om tolkningen

Kravene til forhåndsvarselets innehold bygger på ordlyd, forarbeider, rettspraksis og juridisk teori. Ordlyden er skjønnsmessig utformet, og gir lite føringer for hva som konkret må være med i et forhåndsvarsel. Ordlyden «hva saken gjelder» må sikte til en gjengivelse av det faktum saken dreier seg om, men uten at det blir avklart hvor mye om saken som skal gjengis. Ordlyden «det som anses påkrevd for at parten på forsvarlig måte kan vareta sitt tarv» favner i utgangspunktet vidt. Ordlyden omfatter ellers nødvendige opplysninger.

Det står i Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) punkt IV side 58 gjengitt fra komiteen at om en part skal uttale seg «[...] må han vite hva saken gjelder, og det minste han må kunne kreve er da at han blir kjent med den forvaltningsakt som det er spørsmål å treffe mot ham eller som berører hans interesser.» Ettersom forvaltningen behandler mange ulike saker, må det «[...] overlates til vedkommende forvaltningsorgan i hvert enkelt tilfelle å avgjøre hva som skal meddeles for at forhåndsvarslingen skal være forsvarlig.»

Det kan gjøres «greie for hva saken gjelder» ved at parten får kopi av saksdokumentene, se Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) punkt IV side 58, der dette kun er nevnt som et eksempel. Eckhoff/Smith, mener i Forvaltningsrett, 2022, side 280, at det tvert imot ofte ikke er hensiktsmessig, da det kan virke forvirrende for parten å få alle sakens opplysninger, i stedet for en gjengivelse av hva saken gjelder. Parten vil ha bedre muligheter til å ivareta sine interesser dersom kun nødvendige opplysninger tas med.

Bernt/Rasmussen uttaler i Frihagens forvaltningsrett Bind I, 2010, på side 262, at forhåndsvarselets innhold må basere seg på hva man kan forvente av parten selv og partens forutsetninger for å vurdere saken. Partens behov for veiledning vil derfor være viktig for å fastsette forhåndsvarselets innhold, se § 11.

Graver skriver i «Forvaltningens plikt til å gi varsel før vedtak treffes», 2005, side 583, at flere hensyn «taler i retning av at varselet bør være så fullstendig som mulig med hensyn til å angi både det grunnlaget vedtaket vil bygge på, som de vurderinger forvaltningen gjør av sakens faktiske og rettslige sider.» Slik får parten «de beste forutsetninger for å bygge opp en argumentasjon for å vareta sine interesser.» Samtidig pekes det på at «[m]ot å stille så omfattende krav kan for det første anføres hensynet til at varselet bør gis så tidlig som mulig i prosessen. Hvis man krever at forvaltningen skal gi beskjed om hvordan den ser på saken, vil man både risikere at varselet kommer senere i prosessen, og at forvaltningen har gjort seg opp en oppfatning som det er vanskeligere for parten å øve innflytelse på gjennom argumentasjon.»

Forhåndsvarselet må oppgi det rettslige grunnlaget vedtaket kan eller skal bygge på. Høyesterett uttalte i Rt-1950-1124 at parten «[...] bør få vite hva innkallelsen gjelder, hvilket saksforhold det dreier seg om og hvilken bestemmelse i universitetslovens § 39, 1. ledd, det er tale om å anvende overfor ham». Det var flere alternative vilkår det faktiske forholdet kunne bli vurdert under, og dommen fra Høyesterett tilsier at det aktuelle alternativet skal nevnes i varselet. Graver legger også til grunn i «Forvaltningens plikt til å gi varsel før vedtak treffes», 2005, side 589, at henvisningen må være så konkret at det blir presisert hvilket vurderingstema i bestemmelsen det er aktuelt å vurdere forholdet inn under.

Det er også vurdert av blant annet Bernt og Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett Bind I, 2010, side 263, at forhåndsvarselet må inneholde opplysninger om retten til dokumentinnsyn. Graver legger til grunn i «Forvaltningens plikt til å gi varsel før vedtak treffes», 2005, side 591, at det i enkelte saker ikke er «tilstrekkelig med en generell henvisning til retten til å kreve innsyn», og veiledningsplikten i § 11 kan dermed tilsi at parten bør få en forklaring av hva hen kreve innsyn i. Det kommer ikke klart fram i rettspraksis og juridisk teori om forhåndsvarselet skal opplyse om mulige utfall av en sak. Høyesterett har i dommen Rt-2002-683 vurdert et tilfelle hvor en part hadde søkt om godkjennelse av et utbyggingsprosjekt. Parten hadde ikke fått varsel om at saksbehandlingen kunne lede til et byggeforbud, slik utfallet ble, og hadde derfor ikke fått mulighet til å uttale seg om dette før vedtaket ble fattet. Det var i strid med § 16. Det blir imidlertid av Woxholth på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] på side 345, presisert at det kan være uriktig eller ikke hensiktsmessig å opplyse om et ventet resultat på et tidlig stadium i saken, særlig fordi forvaltningen da ikke nødvendigvis har tilstrekkelig oversikt over faktum i saken. Woxholth skriver videre at det kan følge av veiledningsplikten i § 11 å nevne ulike utfall av saken der utfallet ikke er helt åpenbart.

Forhåndsvarselet behøver ikke inneholde de vurderinger forvaltningsorganet vil bygge på i sin rettsanvendelse eller sin skjønnsutøvelse. Dette blir lagt til grunn av Graver i «Forvaltningens plikt til å gi varsel før vedtak treffes», 2005, side 593, der han også skriver at det i enkelte tilfeller likevel kan være aktuelt etter en konkret vurdering, for eksempel der det skal fattes særlig inngripende vedtak. Høyesterett kom i dommen Rt-2001-450 Rt- til at et vedtak var ugyldig fordi parten ikke fikk uttale seg om de vurderinger forvaltningen ville bygge vedtaket på, men dette må ses i sammenheng med at særlovgivningen hadde en særlig varslingsregel i tillegg til § 16. Vurderinger fra forvaltningsorganet kan i enkelte tilfeller tenkes å kunne unntas fra partsinnsyn etter §18 a, som taler imot en plikt til å oppgi disse.

Om tolkningen

Etter ordlyden «særlig byrdefullt» er terskelen for å ikke gi skriftlig forhåndsvarsel høy. Regelen gjelder ifølge Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) punkt 5 side 70 og 71, enten der saken haster eller der antallet parter er høyt. I §§ 23 og 27 kan også et enkeltvedtak og underretningen av det gis muntlig dersom skriftlighet vil være «særlig byrdefullt». Etter § 23 er det praktiske grunner som må gjøre skriftlighet «særlig byrdefullt», og det er også lagt til grunn i §§ 23 og 27 at det er i hastesaker det vil være «særlig byrdefullt» å kreve skriftlighet. Hva som er «særlig byrdefullt» bør forstås likt i hele forvaltningsloven. Bernt/Rasmussen legger til grunn i Frihagens forvaltningsrett Bind I, 2010, side 289, at det etter § 27 skal foreligge noe «ekstraordinært» for at underretning skal skje muntlig.

Om tolkningen

Ordlyden at noe «ikke er praktisk mulig» innebærer at det ikke er gjennomførbart. NUT 1958:3 side 184 peker på at «det kan være rent praktisk ugjennomførlig å forelegge saken for vedkommende part, eller det kan være at effektiviteten av det inngrep som skal foretas vil bli vesentlig svekket om man skulle gi noe forhåndsvarsel.» De viser til at hurtig inngrep kan være nødvendig av «[h]elsemessige grunner», eller «for ikke å utsette liv eller eiendom for fare, og videre at «[v]isse forvaltningsakter må likedan utføres på stedet, slik at det faktisk og praktisk både er umulig og meningsløst» for parten å uttale seg. Unntaket brukes altså gjerne der vedtak må treffes innen kort tid, se også Woxholth på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] på side 349. Sivilombudet har i SOMB-1996-46 uttalt at det at forvaltningsorganet ikke har tid til å sende forhåndsvarsel ikke er nok til at det er praktisk umulig å sende forhåndsvarsel.

Ordlyden at det er «fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres» innebærer at det som kommer til å bli vedtatt ikke kan realiseres eller gjort slik som planlagt. Det sikter ifølge Woxholth på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] på side 351, til tilfeller der parten forventes å omgå vedtaket dersom hen blir gjort kjent med at vedtak skal treffes.

Om tolkningen

Det står i Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) punkt 5 på side 71 at «[u]tgangspunktet er at adressen må bringes på det rene, men at det ikke kreves undersøkelser som er uforholdsmessig sett i forhold til partens interesser». Woxholth skriver på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] på side 352, at i «den interesseavveining som må foretas ved bruk av unntaket, stilles det offentliges behov for forholdsvis rask og arbeidsbesparende avklaring opp mot partens interesser av å motta varsel. Avveiningsmarkøren er ordene «mer enn rimelig». Dette innebærer at mer kreves for bruk av unntaket i store saker med inngripende virkninger for parten, enn i mindre saker der parten ikke blir berørt på samme måte» Det står videre at unntaket i bokstav b også må «[...] forstås slik at det også omfatter tilfelle der partens identitet ikke er på det rene.»

Om tolkningen

Ordlyden om at parten på «annen måte har fått kjennskap til at vedtak skal treffes» tilsier at parten enten muntlig eller skriftlig er informert om at det skal komme et vedtak. Ordlyden avklarer ikke hvordan parten må ha fått kjennskap til opplysningene. Det kreves også at parten «har hatt rimelig foranledning og tid til å uttale seg». Ordlyden tilsier at parten må ha fått tilstrekkelig tid til å kunne svare på forhåndsvarselet.

At parten har presentert sine synspunkter på deler av det saken gjelder, trenger ikke å bety at parten er kjent med at det foreligger en sak det skal fattes vedtak i. Det følger av Sivilombudet i SOMB-2005-41. Uttalelsen omhandler tilbakekreving av ventelønn. Klager ble per brev bedt om å rapportere inn arbeidsinntekter, uten at det ble informert om at rapporteringen av arbeidsinntektene ville bli etterfulgt av et vedtak om tilbakebetaling. Forhåndsvarsel kunne dermed ikke unnlates.

Noen uttalelser fra Sivilombudet kan også tas til inntekt for at kjennskapen til at det skal treffes vedtak må være klar og konkret. Sivilombudet har for eksempel i SOMB-2018-3457 uttalt at tidligere vedtak ga tilstrekkelig «kjennskap til at vedtak skal treffes», ved at datoen for stans av arbeidsavklaringspenger ble oppgitt i innvilgelsesvedtaket. De aktuelle mottakere av arbeidsavklaringspenger skulle også få kjennskap til vedtaket om stans gjennom sin veileder, og gjennom tilleggsinformasjon. Forhåndsvarsel kunne dermed unnlates. I uttalelsen fra Sivilombudet i SOMB-1996-46, hadde mottaker av sosialhjelp fått informasjon om «den mulige refusjonsadgang» i vedtak. Kjennskapen var der knyttet til muligheten for at vedtak kunne treffes, ikke til at det skulle treffes. Forhåndsvarsel kunne ikke utelates. Det er dermed forskjell på informasjonen gitt i vedtakene i de to uttalelsene fra Sivilombudet.

Etter bokstav c kan forhåndsvarsling for det andre unnlates der «varsel av andre grunner må anses åpenbart unødvendig.» Ordlyden om at forhåndsvarsel kan unnlates der det er «åpenbart unødvendig», tilsier at det må være klare og tydelige grunner til at parten ikke er avhengig av et forhåndsvarsel for å få ivaretatt sine interesser i saken. Det ligger en høy terskel i at en grunn er «åpenbart unødvendig». Det kan ifølge Woxholth på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] på side352, være «åpenbart unødvendig» å forhåndsvarsle der det blir truffet et vedtak som parten ikke vil ha innvendinger mot, eller der vedtaket går imot parten, men at vedtaket har svært liten betydning for parten, og forvaltningsorganet er klar over det. Det samme gjelder ifølge Bernt/Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett Bind I, 2010, side 266, der partens interesser ikke vil bli påvirket av vedtaket. Bernt/Rasmussen peker likevel på at det må «[...] kreves meget stor visshet hos forvaltningen for at [parten] ikke vil ha interesse av å bli gjort oppmerksom på saken og uttale seg.»

Sivilombudet understreker i SOMB-1994-66 at det generelt sett er grunn til å være varsom med å anvende unntaket i tredje ledd bokstav c, og særlig der «[...] virkningen av vedtaket kan bli svært inngripende for parten.»

Regler om partens opplysningsplikt

Hvor langt etatens utredningsplikt strekker seg, vil også bestemmes av den opplysningsplikten parten har etter blant annet folketrygdloven § 21-3, barnetrygdloven § 17, barneloven § 70 syvende ledd, forskotteringsloven § 9 fjerde ledd og arbeidsmarkedsloven § 19. For å kunne oppfylle sin opplysningsplikt må parten få tilstrekkelig veiledning etter § 11.

Regler om innhenting av opplysninger

Etaten har omfattende mulighet til å innhente opplysninger fra mange ulike aktører og til ulike formål. Dette følger blant annet av folketrygdloven § 21-4 til 21-4 d og barnetrygdloven § 16. Denne muligheten kan tilsi at etatens utredningsplikt står sterkt, og partens opplysningsplikt reduseres noe.

Regler om taushetsplikt

Når etaten utreder en sak ved å hente inn opplysninger fra tredjepersoner, må utredningen skje innenfor de rammer som taushetsplikten i §§ 13 til 13 g og NAV-loven § 7 setter. Ved utredningen kan det være nødvendig å gi noen opplysninger for å identifisere saken, og for at tredjepersoner skal forstå hva slags opplysninger etaten ønsker å få.

Regler om etatens informasjonsplikt

Etter NAV-loven § 4 andre ledd andre punktum skal etaten «legge til rette for at enhver kan få kjennskap til rettigheter og plikter etter nasjonal og internasjonal trygderett.» Dette er en opplysningsplikt som er av mer generell karakter enn veiledningsplikten etter § 11. Den innebærer at etaten skal drive informasjonsvirksomhet i form av blant annet informasjonsskriv og brosjyrer, samt informasjon på internett og i media for øvrig.

Regler for mindreårige i FNs barnekonvensjon

Paragraf 17 inneholder regler om utredning og foreleggelse for mindreårige parter. Reglene ble inntatt med grunnlag i barnekonvensjonen artikkel 12, som i nr. 1 fastsetter at et barn skal fritt kunne gi uttrykk for sine synspunkter i alle forhold som vedrører hen, og tillegger barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

Regler i personopplysningsloven og personvernforordningen (GDPR)

Etatens innhenting og foreleggelse av opplysninger etter § 17 må være i samsvar med prinsippene i personvernforordningen artikkel 5. Der kommer det fram at opplysninger etaten behandler må være adekvate, relevante og nødvendige, de må innhentes for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål, og videre behandling av opplysningene må være i tråd med formålet de ble samlet inn for. Se mer om personvernforordningen i rundskrivet til Generell del, og rundskrivet til personvernforordningen artikkel 6.

Saken skal være «så godt opplyst som mulig»

Første ledd første punktum uttrykker forvaltningens utredningsplikt. Utredningsplikten er en plikt til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig». Utredningsplikten innebærer også at parten og andre må bli bedt om å gi opplysninger, så lenge taushetsplikten ikke er til hinder for det. Utredningsplikten gjelder «før vedtak treffes», og utredningen må settes i gang slik at saken kan avgjøres «uten ugrunnet opphold» etter § 11 a. Det innebærer at utredningen av saken skal starte så raskt forvaltningsorganet har kapasitet til det. På grunn av forvaltningens ressurser og saksbehandlingstid skal ordlyden «så godt opplyst som mulig» ikke tas på ordet.

For forvaltningsorganet innebærer utredningsplikten:

• at faktum i saken blir klarlagt og kontrollert
• at utredningen er upartisk og at opplysninger både til gunst og ugunst for parten kommer fram
• at grunnlaget for å avgjøre saken er forsvarlig, men ikke nødvendigvis at alle sider av saken er fullstendig, detaljert og fullt ut kartlagt.
• at barns behov blir utredet for å kunne vurdere, vekte og vise hva som er barnets beste i saken
• at opplysningene er dekkende for å vurdere om de aktuelle vilkårene er oppfylt eller ikke
• at opplysningene i saken er riktige, oppdaterte, klare og spesifiserte nok til å treffe avgjørelse
• at nye opplysninger som ikke samsvarer med tidligere opplysninger utredes ytterligere
• at parten eller andre er veiledet ved behov for å kunne bidra til utredningen av saken

Forvaltningen må være upartisk

Forvaltningsorganet skal være upartisk i sin utredning av saken. Utredningsplikten omfatter både en vurdering av momenter som taler til gunst for parten, og til ugunst for parten, og videre hvor aktiv forvaltningen trenger å være for å få fram det som taler i partens favør. Dette avhenger av hva man kan vente av parten selv. Selv om parten opptrer aktivt for å forsvare sine interesser, kan ikke forvaltningen ta for gitt at parten klarer å finne fram til alt som taler til partens gunst.

Forvaltningen må veilede ved behov

Dersom det er uklart hvilke opplysninger som er etterspurt, må forvaltningsorganet veilede den som blir bedt om å gi opplysninger, om hvilke opplysninger det er bedt om. Dette framgår av veiledningsplikten i § 11. Dersom parten har fått god veiledning om hva hen skal og bør gi av opplysninger, og hvorfor, er parten rustet til å bidra til å utrede saken sin, slik at etatens utredningsplikt reduseres noe.

Forvaltningen må sørge for at opplysningene er dekkende

Etaten må sørge for at opplysninger vi innhenter er nødvendige og har betydning for saken. Etaten må også sørge for at det kommer tydelig fram hva opplysningene skal gi svar på i samsvar med veiledningsplikten i § 11 og god forvaltningsskikk. Det er vilkårene og vurderingstemaene i saken som fastsetter hvilke opplysninger etaten må hente inn. Gjelder de mottatte opplysningene andre forhold enn det etaten skal vurdere, må det innhentes nye opplysninger. Vi har etter personvernforordningen ikke har behandlingsgrunnlag til å behandle overskuddsopplysninger.

Forvaltningen må kontrollere at opplysningene er riktige

For at saken skal være «så godt opplyst som mulig» må etaten vurdere og eventuelt sjekke om opplysningene vi skal legge til grunn for vedtaket er riktige. Det følger også av personvernforordningen artikkel 5

(I) (d). Dersom avsender av opplysningene, alder på opplysningene, uttalelser eller andre forhold i saken tilsier at opplysningene ikke er riktige, må etaten undersøke det. Plikten til å kontrollere opplysninger er likevel ikke særlig omfattende. Etaten må kunne stole på at den enkelte gir så riktige opplysninger som mulig, med mindre det foreligger konkrete holdepunkter for noe annet. Plikten til å kontrollere opplysninger gjelder uavhengig av hvem som er kilden, men dersom kilden vanligvis er pålitelig er det sjeldnere behov for å kontrollere. Har kilden til opplysningene en spesiell binding til en part, er det større grunn for å kontrollere.

Forvaltningen må utrede barns behov

Etter barnekonvensjonen artikkel 3 skal et forvaltningsorgan ta hensyn til barnets beste når vedtak fattes. Dette følger også av Grunnloven § 104. Etaten fatter både vedtak der barn berøres direkte, for eksempel ved hjelpemidler til barn, og der barn berøres mer indirekte, for eksempel ved ytelser eller plikter som pålegges foreldre. For å kunne vurdere hva som er barnets beste, må etaten utrede hvordan ytelser og oppfølging vil påvirke barnet. Der forvaltningsorganet, foreldrene og barn er uenig om hva som er til det beste, må det foretas enda grundigere undersøkelser.

Vurderingen av utredningspliktens rekkevidde

Krav til grundighet fra forvaltningens side og rekkevidden av utredningsplikten baserer seg på flere elementer. Viktige elementer i vurderingen av utredningspliktens rekkevidde er:

• Sakens karakter og kompleksitet
• Sakens viktighet og betydning for parten
• Om saken haster
• Forvaltningsorganets ressurser
• Hvem som er nærmest til å framskaffe de relevante opplysningene
• Om det er mulig å endre vedtaket senere

Saken er kompleks, viktig eller haster

Når saken bygger på særlig komplisert og omfattende faktum eller rettslige vurderingstema, stilles det ekstra strenge krav til at saken er forsvarlig utredet.

Hvor viktig og betydningsfull saken er for parten må også gjenspeiles i utredningen av saken. Sakene etaten behandler har generelt stor betydning for parten.

Når saken haster, må utredningen tilpasses det. Parten kan ha et behov for en rask avklaring av saken. Partens behov for rask avklaring avhenger av hvilken type sak som skal utredes. Ettersom sakene etaten behandler vanligvis er viktige, skal det likevel mye til å lempe på kravet til utredningen selv om saken haster. Etaten må prioritere hastesaker, og sørge for en forsvarlig utredning av dem.

Ettersom saker skal behandles «uten ugrunnet opphold» etter § 11 a, må heller ikke utredningen bli for omstendelig.

Parten eller andre bidrar til å utrede saken

Forvaltningsorganet både kan og bør involvere andre i utredning av saken, og parten forventes også å bidra til å opplyse saken sin. Det går ikke fram av forvaltningsloven, men kan gå fram av særlovgivning eller av den generelle medvirkningsplikten i forvaltningsretten. Folketrygdloven § 21-3, arbeidsmarkedsloven § 19 og barnetrygdloven §17 inneholder for eksempel regler om partens plikt til å opplyse egen sak.

For at parten skal forventes å være med i utredningen av saken må hen bli oppfordret til å medvirke. Da vil etatens utredningsplikt bli redusert. Plikten til å medvirke omfatter i hovedsak det parten klart er nærmest til å bidra med, mens det for andre opplysninger ikke må stilles for strenge krav til parten på Arbeids- og velferdsetaten sine områder. I avveiningen av hvor langt etatens utredningsplikt og partens medvirkningsplikt strekker seg, kan vi legge vekt på at:

• Parten forventes å medvirke der hen har søkt om noe
• Parten forventes å medvirke der hen forstår at opplysningene vil styrke egen sak
• Parten må medvirke der hen er nærmest til å skaffe opplysningene, og der etaten ikke har mulighet til å utrede de sentrale problemstillingene selv
• Partens forutsetninger for å forstå hva som er av relevans i saken

Forvaltningsorganets ressurser og mulighet til å endre vedtaket

Hvor langt utredningsplikten strekker seg vil også avhenge av ressursene til forvaltningsorganet. Særlig der saken har stor betydning for parten bør ikke ressurshensyn få påvirke hvor godt saken blir utredet. Derfor skal etaten, med sine omfattende ressurser, sjelden lempe på grundigheten i utredningen, selv med stor saksmengde.

Det er mulig å lempe på grundigheten i utredningen av den grunn at parten senere kan klage eller sette fram krav om omgjøring, men etaten bør ikke vektlegge denne muligheten Det er begrunnet i etatens viktige samfunnsrolle, at parten kan ha vanskeligheter med å klage eller kreve omgjøring, og at saksbehandlingen av en klage eller krav om omgjøring kan ta tid.

Om tolkningen

Ordlyden avklarer ikke hvordan den mindreårige skal få muligheten til å gi uttrykk for sitt syn, eller hvordan den mindreåriges alder og modenhet skal vurderes. Derfor må det ifølge Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) punkt 10.3 side 61, vurderes konkret hvor moden den mindreårige er, hvor mye den mindreårige forstår av saken og betydningen saken har for den mindreårige.

I Sivilombudets uttalelse SOM-2022-3839 står det at forvaltningsorganet må «[...] vurdere hva som konkret er nødvendig. Det kan være å innhente barnets syn direkte, eller på andre måter få sikrere kunnskap om barnets syn, f.eks. via en annen voksen som snakker med barnet»

Når og til hvem skal foreleggelse skje etter andre ledd?

Etter § 17 andre ledd har forvaltningen en plikt til å legge fram nye opplysninger som er kommet inn til forvaltningen underveis i saken, slik at parten kan uttale seg om disse. Plikten gjelder uavhengig av om det tidligere er sendt forhåndsvarsel etter § 16 til parten eller ikke.

Opplysningene må gjelde parten selv eller partens virksomhet, og parten må ha rett til innsyn i disse opplysningene etter §§ 18 til 19. Det å få forelagt opplysninger er særlig viktig der opplysningene enten står i strid med det parten selv har opplyst, eller at de innebærer kritikk av parten.

Foreleggelsen skal skje under «saksforberedelsen». Ut fra sakens framdrift og i samsvar med regelen i § 11 a, kan det framstå naturlig å forelegge parten opplysningene raskest mulig. Samtidig kan det være mest hensiktsmessig å legge fram opplysninger som kommer inn på forskjellige tidspunkt under ett. Det er derfor opp til forvaltningsorganet å vurdere når opplysningene skal forelegges. Kontradiksjonshensyn tilsier at foreleggelse må skje i god nok tid til at partens uttalelse kan påvirke sakens utfall.

Det er parten som skal bli forelagt opplysninger etter andre ledd. Dersom parten er mindreårig skal verge bli forelagt opplysninger, men etter fjerde ledd skal mindreårige parter over 15 år selv bli forelagt opplysninger i tillegg. Det er vergemålsloven som fastsetter hvem som er verge for en mindreårig part. Hverken pasient- og brukerrettighetsloven eller helsepersonelloven begrenser etatens foreleggelse av helseopplysninger for mindreårige over 16 år til verger.

Hvilke opplysninger skal forelegges etter andre ledd?

Med «opplysninger» siktes til både til påstander om faktiske forhold, men også mer vurderingspregede karakteristikker av parten eller av partens forhold. Opplysningene kan være muntlige, være nedskrevet i ulike typer dokumenter, eller komme fra et register. Begrepet «opplysninger» brukes i en rekke andre bestemmelser i forvaltningsloven, og må forstås likt.

Plikten til å forelegge opplysningene for parten er avhengig av innholdet i opplysningene, da de må gjelde parten selv eller partens virksomhet. Gjelder opplysningene noe annet enn parten eller partens virksomhet kan de forelegges etter tredje ledd så lenge de også er «av vesentlig betydning».

Plikten til å forelegge gjelder for opplysninger som forvaltningsorganet har mottatt både fra eksterne og interne aktører, gjelder uavhengig av hvilken måte opplysninger kan være kommet inn på. Det innebærer at en uttalelse fra rådgivende lege ansatt i etaten også skal forelegges etter andre ledd. Plikten til å forelegge opplysninger gjelder uavhengig av om opplysningene er etterspurt av forvaltningsorganet eller gitt til forvaltningsorganet uten oppfordring til det. Både et aktivt og et passivt mottak omfattes.

Videre må parten ha innsynsrett i opplysningene etter reglene i §§ 18 og 19 for at de skal forelegges. Det betyr at etaten må vurdere om opplysningene er interne etter §§ 18 a og 18 b, eller om innholdet og karakteren av dem gir grunn til å unnta dem etter § 19. Når det er adgang til å unnta opplysningene må merinnsyn etter § 18 andre ledd vurderes, og det må fastsettes om faktiske opplysninger eller sammendrag ikke kan unntas fra innsyn etter § 18 c.

Hvordan skal opplysningene forelegges?

Parten kan få forelagt opplysninger både muntlig og skriftlig. Som hovedregel skal foreleggelsen skje skriftlig for at etaten senere skal kunne påvise og kontrollere hva som er forelagt for parten. Foreleggelsen kan unntaksvis skje muntlig og noteres ned etter § 11 d, enten dersom saken haster eller foreleggelsen skjer i et møte hos etaten.

Det er opplysninger som skal forelegges parten, og ikke dokumenter. I noen tilfeller vil det være hensiktsmessig at parten får hele dokumentet, mens i andre tilfeller kan det være bedre å gjengi hva opplysningene går ut på. Hvor mye, og hvilken informasjon foreleggelsen må inneholde i tillegg til de aktuelle opplysningene vil blant annet avhenge av:

• Hva som sikrer parten en reell mulighet til å uttale seg om opplysningene
• Sakens betydning for parten
• Betydningen av de aktuelle opplysningene
• Hvor mye informasjon parten har fått i et eventuelt tidligere forhåndsvarsel eller annen dialog

Hvilken informasjon som parten skal få, vil til en viss grad bli bestemt av etatens veiledningsplikt etter § 11, av personvernforordningen artikkel 13 og 14, hva som er god forvaltningsskikk og hva som er formålene bak foreleggelsesplikten. Etaten må som minimum ha med:

• Konteksten opplysningene er mottatt i, som kan omfatte:
• hvilken sak opplysningene gjelder
• hvem opplysningene er mottatt fra
• formålet med innhenting av opplysningene
• hvilke vilkår opplysningene er knyttet til
• hvilken betydning opplysningene kan ha for saken
• En passende frist til å uttale seg, som må fastsettes etter:
• hvor viktig og vanskelig saken er
• hvor mye saken haster
• hvor lang tid det tar for varslet å komme fram til parten
• partens behov for tid til å områ seg
• En henvisning til et eventuelt tidligere forhåndsvarsel, tidligere veiledning eller dialog om saken

Om tolkningen

Det første alternativet gjelder etter ordlyden tilfeller hvor parten ikke har behov for opplysningene. Etter ordlyden «i anledning saken» er det ikke nok at framstillingen er gitt eller kontrollert av samme part i en annen sak. Etter ordlyden «gitt» vil parten selv ha levert inn opplysningene, og etter ordlyden «kontrollert» vil parten ha sett igjennom opplysningene før. Parten vil da være kjent med opplysningene, og hensynet til kontradiksjon er ivaretatt. Et eksempel på dette er Sivilombudets uttalelse i SOMB-1982-62, der opplysningene ble gitt i en helt annen sammenheng enn den som var relevant for saken, og de var av parten åpenbart ikke ment brukt i saken. Opplysningene var gitt i en adopsjonssak, mens foreliggende sak gjaldt barnehageplass.

Det andre alternativet gjelder etter ordlyden tilfeller der det ikke er mulig å forelegge opplysningene til parten fordi forvaltningsorganet ikke er kjent med hvor hen er. Etter § 16 tredje ledd bokstav b kreves det at forvaltningen prøver å spore parten til en viss grad før det kan konkluderes med at forhåndsvarsel ikke kan gis. Det samme kravet er ikke oppstilt i § 17 andre ledd bokstav a. God forvaltningsskikk tilsier at forvaltningsorganet må foreta enkelte undersøkelser av partens oppholdssted, før det konkluderes med at foreleggelse ikke kan skje.

Om tolkningen

Ordlyden om at en rask avgjørelse er «påkrevd» betyr at det må være nødvendig å avgjøre saken raskt, ikke at det kun er ønskelig. Det tilsier også at det skal foreligge gode grunner for å unnlate å forelegge nye opplysninger. Videre er det hensynet til «andre parter» eller «offentliges interesser» som gjør rask avgjørelse påkrevd, slik at partens eventuelle egne interesser i en rask avgjørelse ikke gir grunnlag for å unnlate å forelegge. I Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) punkt 5 side 73 vises det til at dersom unntaket blir anvendt vil parten kunne angripe vedtaket ved klage med påstand om at det foreligger feil i faktum, og at «[...] interessene til den part som opplysningene gjelder, [derfor ikke] settes til side».

Sivilombudet har i SOMB-1995-40 uttalt seg om situasjonen når forvaltningsorgan har mange saker til behandling. Sivilombudet konkluderte med at dette ikke er en «offentlig interesse» som gjør det påkrevd med en rask avgjørelse.

Om tolkningen

At opplysningene ikke har «avgjørende betydning for vedtaket», omfatter etter ordlyden opplysninger som ikke vil kunne virke inn på vedtaket, men også opplysninger som vil virke inn, men som ikke påvirker utfallet i særlig grad. Etter ordlyden kan opplysningene være relevante og av betydning, men likevel ikke av avgjørende betydning for vedtaket. Alternativet omfatter ifølge Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) punkt 5 side 73, opplysninger som er «irrelevante eller nøytrale», tilfeller «[...] hvor vedtaket bør bli positivt for parten til tross for at de opplysninger som er mottatt er negative og relevante» og tilfeller der opplysningene kan være til fordel for parten, men som ikke endrer et allerede inntatt standpunkt om at en søknad klart må avslås.»

Det andre alternativet i bokstav c, om at foreleggelse «av andre grunner er unødvendig eller uhensiktsmessig ut fra hensynet til parten selv», sikter etter ordlyden til tilfeller der foreleggelse ikke vil ha noe formål eller betydning for parten.

Det er i lovteksten gitt et konkret eksempel på når foreleggelse vil være «unødvendig eller uhensiktsmessig», men en slik løsning må etter Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) «være tilfredsstillende for parten», og «det må vurderes konkret om dette er tilfelle.» Forarbeidene legger til grunn at det i vurderingen «[...] må legges vekt på om det er lett å rette eventuelle feil eller om hensynet til andre parter kan gjøre det vanskelig for parten å få vedtaket rettet» og derfor vil spørsmålet om vedtaket kan påklages eller ikke, være del av vurderingen.

Ifølge nevnte forarbeider kan alternativet bli brukt i tilfeller der «parten er interessert i en rask avgjørelse som i hvert fall gir ham noe», eller der «vedkommende tjenestemann kjenner parten og de tidligere saker». Etter nevnte forarbeider er opplysninger som kommer inn som med stor sannsynlighet er riktige og relevante, også omfattet av alternativet i bokstav c. Det gjelder visse typer registeropplysninger når registeret føres på en betryggende måte.

Når og til hvem skal foreleggelse skje etter tredje ledd?

Det står i tredje ledd første punktum at partene bør også for øvrig gjøres kjent med opplysninger av vesentlig betydning som det må forutsettes at de har grunnlag og interesse for å uttale seg om, og som parten etter §§ 18 til 19 har rett til å gjøre seg kjent med. Selv om det står «bør», kan det være tale om en rettslig plikt for forvaltningen til å forelegge opplysninger der de øvrige vilkårene er oppfylt.

Det er parten som skal bli forelagt opplysninger også etter tredje ledd. Dersom parten er mindreårig skal verge bli forelagt opplysninger, men etter fjerde ledd skal mindreårige parter over 15 år også bli forelagt opplysninger. Det er vergemålsloven som fastsetter hvem som er verge for en mindreårig part. Hverken pasient- og brukerrettighetsloven eller helsepersonelloven begrenser etatens foreleggelse av helseopplysninger for mindreårige over 16 år til verger.

Foreleggelse av opplysninger etter tredje ledd skal skje under «saksforberedelsen». Det kan framstå naturlig ut fra sakens framdrift og i samsvar med § 11 a, å forelegge parten opplysningene raskest mulig. Samtidig kan det være mest hensiktsmessig å legge fram opplysninger samlet, selv om disse er kommet inn på forskjellige tidspunkter og fra forskjellige kilder. Det er derfor opp til forvaltningsorganet å vurdere når opplysningene skal legges fram for parten, så lenge det ikke skjer så sent at partens uttalelse ikke vil kunne påvirke avgjørelsen. Hensynet til kontradiksjon tilsier dette.

Hvilke opplysninger skal forelegges etter tredje ledd?

Tredje ledd omfatter «opplysninger» av «vesentlig betydning» som ikke dekkes av andre ledd. Forskjellen mellom andre og tredje ledd er knyttet til hva opplysningene gjelder, ikke hvem de er fått fra. Andre ledd gjelder opplysninger om «en part eller den virksomhet han driver eller planlegger», mens tredje ledd omfatter andre opplysninger enn det. Mens opplysningene andre ledd omfatter er så viktige at de skal forelegges, vil det etter tredje ledd kunne tenkes at opplysningenes betydning er mer varierende.

Selve begrepet «opplysninger» har det samme innholdet i tredje ledd, som i andre ledd. Forskjellen ligger i hva opplysningene gjelder. Grunnen til at opplysningene forelegges etter tredje ledd, ikke andre ledd, er at de gjelder noe annet enn «en part eller den virksomhet han driver eller planlegger».

Med «opplysninger» siktes det til både dokumentasjon av eller påstander om faktiske forhold, men også mer vurderingspregede karakteristikker av parten eller av hens forhold. Det kan også være tale om opplysninger fra registre. Også opplysninger om forvaltningspraksis, skjønnsutøvelse, og andre rettslige momenter som det kan være av interesse for parten å kjenne til og kommentere, som for eksempel en betydningsfull høyesterettsdom, vil kunne omfattes av begrepet «opplysninger».

En forskjell mellom andre og tredje ledd er at opplysningene etter tredje ledd kun skal forelegges dersom de er av «vesentlig betydning» for parten. Hensynene bak foreleggelsesplikten, samt sakstypene etaten behandler, tilsier at det ikke skal for mye til før opplysningene er av «vesentlig betydning». Det må likevel være av en viss viktighet for parten å få tilgang til opplysningene. Opplysninger kan være av «vesentlig betydning» der de antas å virke inn på utfallet av saken, der de ikke samsvarer med partens tidligere synspunkter, der de gjelder partens helse, der de er gitt av noen parten tidligere har vært uenig med, eller berører veldig sensitive tema.

Til sist må opplysningene være slik at parten har grunnlag og interesse for å uttale seg om dem. Når opplysningene er av «vesentlig betydning», vil som oftest parten ha interesse i å uttale seg om dem. Det kan tenkes at parten ikke har behov for å uttale seg om opplysninger som framstår helt nøytrale, eller er særlig positive for parten. Det trenger ikke være sikkert eller mest sannsynlig at parten har interesse i å uttale seg. Det må antas at parten vil ønske å uttale seg om opplysninger i sine saker hos etaten generelt, særlig fordi sakene ofte er av stor økonomisk betydning for parten.

Hvordan skal parten «gjøres kjent med» de nye opplysningene?

Foreleggelse av opplysninger etter tredje ledd skjer på samme måte som etter andre ledd, og det er de samme vurderingene som må gjøres av hvor mye, og hvilken konkret informasjon foreleggelsen skal inneholde. Se ovenfor i rundskrivet til andre ledd under «Hvordan skal opplysningene forelegges?».

Om tolkningen

Etter ordlyden er det ulike behov som skal avveies, uten at det er gitt føringer for hvilke behov som veier tyngst. Det står i Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) punkt 5 side 74 at meningen med tredje ledd er «[...] at de enkelte forvaltningsorganer skal ha en skjønnspreget adgang til å vurdere de motstridende hensyn som gjør seg gjeldende. Poenget ved tredje ledd er for så vidt å påpeke den generelle verdi av at parten informeres i viktige spørsmål, men at det må avgjøres etter en konkret vurdering i hvilken utstrekning dette kan gjennomføres».

Woxholth skriver på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] side 370, at meningen med føringen er «[...] å betone at parter som kjenner sin rett i alminnelighet ikke har behov for informasjon». Ifølge Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 2022, side 293 er tanken at «[...] parten i så fall selv kan be om opplysningene, slik at det ikke er så stort behov for at forvaltningen av eget tiltak underretter om dem. Men det kan likevel være grunn til å legge frem visse opplysninger uten at parten ber om det. En part vet sjelden hva som kommer inn av opplysninger, og forvaltningen har også selv interesse av å få feil og misforståelser korrigert.»

Om tolkningen

Etter ordlyd skal den mindreårige parten ha uttalt at hen ikke har behov for å bli forelagt opplysninger. Det følger av Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) punkt 10.3 side 62 at «[d]en mindreårige kan fraskrive seg denne retten. Hvis en mindreårig ikke er representert av verge, fordi den mindreårige har fulle partsrettigheter etter særlig lovbestemmelse, følger den mindreåriges rett til å bli forelagt opplysninger av § 17 andre og tredje ledd direkte.» Det er i Innst. O. nr. 92 (2002–2003) i punkt 5.3 også uttalt at unntaket fra foreleggelsesplikten særlig er ment i tilfeller der den mindreårige har tett kontakt med vergen, og det er unødvendig og tungvint med foreleggelse av opplysningene til den mindreårige i tillegg til vergen.

FNs barnekonvensjon

Paragraf 18 første ledd andre og fjerde punktum inneholder eksplisitte regler om mindreårige parters rett til innsyn, som er bygget på regler i barnekonvensjonen.

Innsynsreglene i offentlighetsloven og personopplysningsloven

Reglene om innsyn i forvaltningsloven må ses i sammenheng med reglene om innsyn i offentlighetsloven og i personvernforordningen. Sammen med miljøinformasjonsloven utgjør dette det samlede regelverket om rett til innsyn i dokumenter og opplysninger som forvaltningen behandler. Flere av bestemmelsene i disse lovene er noenlunde likt utformet, også når det kommer til unntak fra retten til innsyn.

Reglene i §§ 18 følgende regulerer partenes rett til innsyn i «sakens dokumenter». Det er altså bare den som er part, eller representerer en part, som kan kreve innsyn etter forvaltningsloven. Retten til innsyn gjelder bare dokumenter i konkrete «saker».

Offentlighetsloven regulerer allmennhetens rett til innsyn saksdokumenter, journaler og lignende registre. Alle kan be om innsyn etter offentlighetsloven, uavhengig av om de er part i en forvaltningssak eller ikke. Retten til innsyn begrenses likevel av blant annet lovbestemt taushetsplikt, og også av den registrertes rett til vern av sine personopplysninger. En part i en sak kan kreve innsyn i dokumenter i andres saker etter offentlighetsloven, så lenge taushetsplikten ikke er til hinder for det.

Retten til innsyn etter personvernregelverket er ikke begrenset til en konkret «sak», men er vid og omfatter alle personopplysninger og all behandling av disse, se personvernforordningen artikkel 15. Det gis i personopplysningsloven §§16 og 17 unntak fra den registrertes rett til innsyn, som delvis samsvarer med unntakene i forvaltningsloven §§ 18 a, 18 bog 19.

Arkivloven og arkivforskriften

Etter arkivloven § 6 har offentlige organ et arkivansvar, og etter forskrift om offentlige arkiv § 9 har offentlige organ en journalføringsplikt, med de unntak som følger av forskriftens § 14. Korrekt og løpende journalføring sikrer kvaliteten på arkivet slik at det er enklere og mer effektivt å gi innsyn, og at det gis innsyn i riktige dokumenter.

Hvem kan kreve innsyn?

Det er parten i en sak som etter forvaltningslovens regler kan kreve innsyn. Hvem som er part i saken følger av § 2 første ledd bokstav e, se nærmere om part i rundskrivet til § 2 første ledd bokstav e. Det følger også av § 12 tredje ledd at partens fullmektig kan kreve innsyn på vegne av parten. Den som ikke er part i saken, må kreve innsyn etter de mer begrensede reglene i offentlighetsloven, etter personvernforordningen, eller få opplysninger om seg selv etter § 13 a nr. 1.

Når inntrer retten til «å gjøre seg kjent med» dokumentene i saken?

Retten til innsyn i saksdokumenter inntrer som hovedregel med en gang saksbehandlingen er satt i gang. Det er nok at parten har fått kjennskap til saken for å kunne kreve innsyn. Dersom det foreligger tvil om en sak er satt i gang, inntrer retten til innsyn når det foreligger en relativt nærliggende mulighet for at det kan bli fattet et vedtak som er rettet mot, eller direkte gjelder vedkommende som ber om innsyn, se § 2 første ledd bokstav e.

Hvordan skal parten «gjøre seg kjent med» saksdokumentene?

Etter første ledd første punktum har parten «rett til å gjøre seg kjent med» saksdokumenter. Parten må selv be om innsyn i saksdokumentene, men forvaltningsorganet har likevel en plikt til å gjøre parten kjent med retten til å kreve innsyn. Denne plikten følger av veiledningsplikten i § 11, og av kravet til innholdet i et forhåndsvarsel etter § 16.

Parten kan kreve innsyn muntlig, skriftlig og gjennom ulike kommunikasjonskanaler. Parten kan kreve innsyn i kun bestemte dokumenter, eller i alle sakens dokumenter uten å spesifisere hvilke dokumenter hen ønsker å se. Kravet om innsyn settes fram til det forvaltningsorganet som skal treffe vedtak i saken. I Arbeids- og velferdsetaten er det bestemt at krav om innsyn etter forvaltningsloven behandles av Nav Kontaktsenter.

Etaten må ved behov veilede parten om hvordan hen kan kreve innsyn, om hvilke saker parten har hos etaten, og i rimelig grad hvilke dokumenter som tilhører saken.

Hva kan det kreves innsyn i?

Parten kan kreve innsyn i sakens dokumenter. For det første må kravet om innsyn gjelde noe som er omfattet av dokumentbegrepet. For det andre må dokumentet tilhøre en sak.

Dokumentbegrepet er definert i § 2 første ledd bokstav f. Det omfatter blant annet vanlige papirdokumenter, elektronisk lagrede dokumenter, utskrifter fra dataregistre og tekstbehandlingssystemer og notater med nedskrevne muntlige opplysninger. Det er ikke av betydning for retten til innsyn hvem som har levert inn, eller skaffet dokumentet. Dokumentet kan derfor komme fra parten selv, andre interesserte, eller andre myndigheter. Det er heller ikke av betydning for retten til innsyn hvem dokumentene gjelder. Det avgjørende er at dokumentene inngår i saken til parten.

Dokumentene må tilhøre en sak. De dokumentene som inngår i samme avgjørelsesprosess, inngår i samme sak. Se nærmere om hva som er en sak i rundskrivet til § 1.

Frist for å behandle et innsynskrav

Et innsynskrav skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold», se § 11 a. Forvaltningen må ta stilling til et krav om partsinnsyn i løpet av én til tre virkedager. Bakgrunnen for dette er at innsyn ofte er en nødvendig forutsetning for å kunne gjøre andre rettigheter gjeldende. Stor arbeidsbyrde eller saksbehandlers fravær betyr ikke at saksbehandlingstiden uten videre kan forlenges. Forvaltningen må sørge for å ha rutiner for å håndtere krav om innsyn uten at aktuell saksbehandler er til stede. Er innsynskravet komplisert og omfatter en stor mengde dokumenter kan imidlertid saksbehandlingstiden på én til tre virkedager utvides noe. Dette er fordi hensynet til et materielt riktig resultat tilsier en noe lengre saksbehandlingstid, samtidig må forvaltningsorganet sørge for en rimelig framdrift i saken. Er det behov for avklaringer med parten om hva innsynskravet gjelder, må saksbehandlingstiden også kunne være noe lengre enn én til tre dager. Dersom saksbehandlingstiden for innsynskravet forlenges, må parten få beskjed om det etter § 11 a.

Om tolkningen

Etter ordlyden er det ingen grense for hvor lenge parten har rett til å se saksdokumentene etter at saken er avsluttet. Det er ifølge Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) punkt 5 side 80, begrunnet i at partene kan ha et saklig behov for innsyn også etter at saken er avsluttet.

Om tolkningen

Det framgår av Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) punkt 10.3 side 62 at «[...] mindreårig som er part i saken, har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter på samme måte som myndige parter. Mindreårige under 15 år skal imidlertid ikke gjøres kjent med opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Opplysninger om barnet selv kan gis uhindret av taushetsplikt, se forvaltningsloven § 13 a. Barnet har rett til å gjøre seg kjent med slike opplysninger forutsatt at ikke unntaket i forvaltningsloven § 19 kommer til anvendelse.»

Om tolkningen

Etter ordlyden i andre ledd første punktum foreligger det en plikt til å vurdere merinnsyn, men ikke til å gi merinnsyn. Det står i SOMB-2003-5 at det bare «[...] bør nektes innsyn dersom det, i tillegg til at det foreligger en unntakshjemmel, er tungtveiende grunner for å unnta dokumentet fra offentlighet.» Dette er en retningslinje og en terskel Sivilombudet har lagt seg på i en rekke saker om merinnsyn. I forarbeidene til offentlighetsloven, Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 5.3.4 side 41, står det at unntak fra innsyn bare skal bli gjort «[...] i tilfelle der det er eit verkeleg og sakeleg behov for det». Sivilombudet legger til grunn i SOMB-2005-13 at det samme må gjelde for partsinnsyn etter forvaltningsloven. For offentlighetsloven § 11, legger Justis- og beredskapsdepartementets til grunn i sin veileder til offentleglova, G-2009-419, punkt 4.9.2 at «tidsmomentet [vil] vere eit viktig moment i meirinnsynsvurderinga. Etter kvart som tida går vil ofte unntaksbehovet bli mindre, slik at det kan vere grunn til å utøve meirinnsyn i dokument eller opplysningar som det tidlegare har vore nekta innsyn i når det har gått ei tid.» Det samme må også gjelde for merinnsyn etter forvaltningsloven.

Om tolkningen

Ordlyden fastsetter at dokumentet må være produsert av forvaltningsorganet selv til en sak det aktuelle forvaltningsorganet skal avgjøre. Forarbeidene til offentlighetsloven er også relevante for forståelsen av hvilke dokument som er organinterne. Det står i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 16 side 131 at det «som hovudregel [er] eit vilkår at dokumentet ikkje er sendt ut av organet» for at det skal være «utarbeidd for den interne saksførebuinga i organet». Dokumentet vil likevel være organinternt om det «blir sendt over til eit anna organ i samband med klagebehandling eller kontroll, [...] eller til eit organ som har ei koordinerande rolle, [eller der] saka blir sendt over til eit sideordna organ for vidare behandling, f.eks. på grunn av ugildskap eller fordi parten har flytta.»

Det er også uttrykkelig nevnt i Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) punkt IV side 108 og Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) punkt 5 side 76 at interne arbeidsdokumenter fra en førsteinstans til en klageinstans fremdeles er organinterne dokumenter.

Woxholth skriver på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] side 381 at «[u]nntaket omfatter alle slags interne arbeidsdokumenter så lenge de er utarbeidet for organets egen saksforberedelse (forslag, notater, utkast, betenkninger mv). Interne dokumenter som er utarbeidet med sikte på bruk i andre organer, kan derfor ikke unntas etter første ledd første punktum. Det er derfor som hovedregel et vilkår at dokumentet ikke er sendt ut av organet. Adgangen til å gjøre unntak vil gå tapt dersom dokumentet blir sendt ut, enten i original eller kopi.»

Om tolkningen

Etter ordlyden er det hele dokumentet som kan unntas fra innsyn, og Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 16 side 134 presiserer også at «[d]ersom vilkåra først er oppfylte er det høve til å gjere unntak for heile dokumentet, ikkje berre for dei delane av dokumentet som det er nødvendig å gjere unntak for for å sikre forsvarlege avgjerdsprosessar.»

Dokumentet kan unntas dersom det er «nødvendig for å sikre forsvarlige avgjørelsesprosesser»

Det må være «nødvendig for å sikre forsvarlige avgjørelsesprosesser» for å unnta dokumentet fra innsyn. Det må være nødvendig ikke bare for den konkrete saken, men også mer generelt på lengre sikt for å sikre at senere avgjørelsesprosesser ikke tar skade av innsynet. Innsyn vil kunne skade framtidige interne avgjørelsesprosesser der organet dokumentet er innhentet fra senere vil bli mer tilbakeholdne med å komme med åpne og direkte råd og vurderinger.

Dokumentet må være «innhentet»

For å unnta dokumentet fra innsyn må det være innhentet utenfra. Det innebærer som utgangspunkt at det overordnede organet må ha oppfordret eller bedt det underordnede organet om å få tilsendt dokumentet. Oppfordringen kan være gjort både skriftlig og muntlig fra det overordnede organet. Dokumenter underordnede organer oversender helt av eget tiltak er ikke «innhentet», det gjelder selv om dokumentet er oversendt i mottakerorganets interesse. Der det overordnede organet har bedt om hjelp fra et underordnet organ, og det deretter blir utvekslet en rekke dokumenter mellom organene, er vilkåret oppfylt for samtlige dokumenter, selv om det overordnede organet ikke har bedt om å få hvert enkelt dokument. Vilkåret om at dokumentet er innhentet, er også oppfylt ved en stående instruks om å oversende bestemte dokumenter til bruk for den interne saksforberedelsen i det overordnede organet.

Dokumentet må komme fra et «underordnet organ»

Dokumentet må være innhentet av et «underordnet organ». Dokumenter fra sideordnede organ, overordnede organ, fra partene i saken eller fra andre private faller utenfor første ledd. Se om organ i rundskrivet til § 1. Det er ikke noe krav om at det underordnede organet må være direkte underordnet det organet som innhenter dokumentet. Dersom det underordnede organet i stor grad har basert dokumentet sitt på materiale fra andre eksterne kilder, vil det fortsatt komme fra et underordnet organ. Det samme gjelder der det underordnede organet har bedt et av sine underordnede organer utarbeide dokumentet. Dette gjelder derimot ikke om det underordnede organet har bestilt dokumentet fra et organ som ikke er underordnet dem.

Dokumentet må være «brukt i intern saksforberedelse»

Dokumentet må videre være innhentet for bruk i det overordnede organets interne saksforberedelse. Formålet med innhentingen må dermed fastsettes. Dokumentet må være innhentet fordi det er nødvendig eller hensiktsmessig i forberedelsen av en sak, og ikke for mer overordnede, brede formål. Dokument som senere er tenkt delt eller offentliggjort i ulik grad, vil ikke unntas fra innsyn etter første ledd. Dersom formålet med å innhente dokumentet ikke er kjent, må det vurderes hva som er vanlig praksis for vedkommende saks- eller dokumenttype.

Om tolkningen

Etter ordlyden «råd og vurderinger» er det veiledning og hjelp i en sak som kan unntas etter andre ledd. Ifølge Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 16 side 135 skal «råd om og vurderinger av hvordan et organ bør opptre i en sak» som utgangspunkt ikke omfatte «råd og vurderingar i reine administrative og faglige spørsmål» eller «[...] generelle premissar som skal inngå i avgjerdsgrunnlaget til mottakaren, f.eks. generelle utgreiingar av faktiske tilhøve eller av gjeldande rettstilstand». Derimot omfatter råd og vurderinger av hvordan et organ bør opptre i en sak, ifølge forarbeidene og Woxholth på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] side 391, råd og vurderinger av hvilket handlingsalternativ organet bør velge i en gitt sammenheng, hvilken avgjørelse som bør treffes, innholdet i avgjørelsen, herunder konsekvensene av ulike handlingsalternativ.

Om forskjellen mellom første og andre ledd skriver Woxholth på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] side 391 at «[d]et avgjørende for om det er adgang til å unnta et dokument etter annet ledd er innholdet i dokumentet.» Derfor «spiller det ingen rolle hvem dokumentet er innhentet fra» og det kan derfor være «innhentet fra et forvaltningsorgan eller fra private, og uavhengig av den kompetansen avgiveren besitter».

Det er «deler av et dokument» med råd og vurderinger som kan unntas, men sammenblandende råd som både er generelle, og mer konkrete om en anbefalt avgjørelse, kan unntas i sin helhet, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 16 side 135.

Rådene og vurderingene som må være «innhentet» fra andre, som etter ordlyden betyr at organet aktivt har skaffet til veie disse rådene og vurderingene. Vilkåret må derfor forstås likt som i første ledd, se forarbeidene til offentlighetsloven § 15 i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 16 side 134. Der står det at «det aktuelle dokumentet [må] normalt vere innsendt etter oppmoding frå det overordna organet» som enten «kan vere skriftleg eller munnleg.» Ved et samarbeid mellom to forvaltningsorgan skal det at dokumentet må være «innhentet» ikke forstås absolutt, da «ein ståande instruks om å sende inn dokument til bruk for den interne saksførebuinga i det overordna organet» vil være tilstrekkelig.

Rådene og vurderingene kan bare unntas der det er «påkrevet av hensyn til en forsvarlig ivaretagelse av det offentliges interesser i saken.» I forarbeidene til offentlighetsloven § 15, Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 16 side 135, at det er et «nokså strengt vilkår», og at det må være «ein nokolunde reell fare for at det vil føre til skade av eit visst omfang på dei interessene føresegna skal verne om». Ifølge Bernt i Norsk lovkommentar på Gyldendal Rettsdata, note 564, sist hovedrevidert 6. desember 2017, er det «selvsagt bare legitime offentlige interesser» det kan tas hensyn til, og «ikke ønske om å skjule feil, ivaretakelse av særinteresser, eller for å beskytte forvaltningen mot kritikk.»

Om tolkningen

Tolkningen av et «dokument om innhenting av dokument», samt «innkallinger til og referater fra møter» følger av ordlyden. Det framgår av forarbeidene til offentlighetsloven § 15, Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 16 side 136 at «[a]t unntaka gjeld tilsvarande, vil seie at skadevilkåret i første og andre ledd også gjeld for høvet til å gjere unntak for dokument om innhenting og for innkallingar til og referat frå møte. Dersom det ikkje vil ha skadeverknader som nemnde i første eller andre ledd om slike dokument blir offentleggjorde, vil det dermed ikkje vere høve til å gjere unntak.»

Om tolkningen

Ordlyden «faktiske opplysninger» tilsier at opplysningene må gjelde korrekte forhold i, og rundt saken. Det står i NUT 1958:3 kapittel 13 punkt III 3 side 195 og 196 at «[s]ynspunktet her må være at partene må ha rett til å bli kjent med alle opplysninger som danner grunnlaget for avgjørelsen. [...] Gjelder det faktiske opplysninger andre offentlige myndigheter har meddelt, må partene ha krav på å bli kjent med dem. Det samme må gjelde uttalelser eller innstillinger som andre offentlige tjenestemenn eller myndigheter har gitt.»

Det er lagt til grunn i Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) punkt 5 side 79 at «faktiske opplysninger» ikke bare omfatter uomtvistelige fakta, men også i en viss grad mer subjektive og usikre vurderinger og karakteristikker. Karakteristikker som gis av en bestemt person er «faktiske opplysninger» når den bygger på konkrete hendelser.

Skjønnsmessige vurderinger av faktiske forhold, for eksempel prognoser eller sannsynlighetsvurderinger, utgjør også «faktiske opplysninger», se Woxholth på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] side 394. Der står det at det likevel må trekkes en grense mot anslag, vurderinger og standpunkt som er så skjønnsmessige at de bare i liten grad knytter seg til et faktum. Bernt/Rasmussen oppsummerer «faktiske opplysninger» i Frihagens forvaltningsrett Bind I, 2010, side 269, som «[...] mer eller mindre sikre antakelser om nåværende faktiske forhold eller sannsynlig eller mulig fremtidig utvikling.»

Rettslige vurderinger og subsumsjoner er ikke «faktiske opplysninger», slik det framgår av ordlyden og blir bekreftet av Woxholth på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] side 394. Graver skriver i Alminnelig forvaltningsrett, 2019, side 390, at det ikke kan kreves innsyn i «vurderinger som forvaltningen har gjort internt av hva som bør gjøres, av saken etter tidligere praksis, vedtaksforslag, forslag til vilkår som bør stilles etc., altså det som går på det handlingsrettede, det som forvaltningen skal bestemme.»

Ordlyden av et «sammendrag» eller en «bearbeidelse av faktum» tilsier at faktiske opplysninger er kortfattet gjengitt i en oppsummering eller i en oversikt. Det står i Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) punkt 5 side 79 at slike sammenfatninger er ment å omfatte beregninger som foretas med utgangspunkt i et faktum, men som kan være basert på vurderinger av bevis. Dette er til eksempel vurderinger fra sakkyndige, se Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 2022, side 286.

Ordlyden «deler av» innebærer at krav på innsyn ikke gjelder hele dokumentet og det må vurderes konkret hvilke deler som inneholder faktiske opplysninger. Woxholth skriver på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] side 394, at innsyn kan kreves i «deler» av dokumentet «får betydning om dokumentet inneholder både faktiske opplysninger og rettslige vurderinger og karakteristikker. I så fall bør parten gis et utdrag av dokumentet i samsvar med § 20 tredje ledd som bare offentliggjør de faktiske opplysningene, med mindre man velger å gi ham tilgang til alle opplysningene. Inneholder det relevante dokument derimot bare faktiske opplysninger, har parten selvsagt rett til å gjøre seg kjent med hele dokumentet.»

Om tolkningen

Ordlyden av «uten betydning for avgjørelsen» tilsier at opplysningene ikke vil kunne virke inn på avgjørelsen. Det er i NUT 1958:3 kapittel 13 punkt III 3 side 196 framhevet viktigheten av innsyn i det faktiske grunnlaget forvaltningen bygger sine vurderinger, og sin avgjørelse på. Når de faktiske opplysningene ikke vil virke inn på avgjørelsen, gjør formålene bak hovedregelen om innsyn i faktiske opplysninger seg ikke gjeldende i særlig grad. Woxholth har på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] side 395, lagt til grunn at hva som er uten betydning må vurderes hypotetisk, basert på hva som med rimelighet kan tenkes å være av en viss betydning for sakens utfall. Eckhoff/Smith uttaler i Forvaltningsrett, 2022, side 287, at «bare slikt som ikke kan få betydning, er unntatt fra innsynsrett.»

Ordlyden av at opplysningene eller bearbeidelsen «finnes i et annet dokument som parten har tilgang til» tilsier at parten har samme opplysninger eller bearbeidelse i et dokument parten har mottatt allerede.

Innsyn er utilrådelig

Etter første ledd har en part ikke krav på å gjøre seg kjent med de opplysninger i et dokument som faller inn under bokstavene a til d. Det innebærer at parten har krav på å bli gjort kjent med de øvrige delene av dokumentet, som etter § 20 tredje ledd kan gis ved utdrag av dokumentet. Første ledd bestemmer kun at parten «ikke har krav på» innsyn, men forbyr ikke forvaltningsorganet å gi innsyn. Merinnsyn etter § 18 andre ledd må derfor vurderes for opplysninger som kan unntas etter § 19.

Etter første ledd bokstav d kan opplysninger i et dokument som av hensyn til partens «helse eller hans forhold til personer som står ham nær, må anses utilrådelig at han får kjennskap til» unntas fra innsyn. Første ledd bokstav d inneholder dermed to alternative unntak, og felles for begge unntakene er at det må være utilrådelig at parten gis slike opplysninger.

Opplysninger om partens helse omfatter partens egen fysiske og psykiske helsetilstand, uten noen særlig nærmere avgrensning.

Opplysninger om partens «forhold til personer som står ham nær» omfatter partens relasjon til en nærstående, hvor det kreves en viss grad av kjennskap og fortrolighet mellom parten og den andre personen. Det er ikke et krav om at parten og personen er i familie eller slekt for å være «nær», men et familie- eller slektskapsforhold kan ha betydning for om det er «utilrådelig» å gi innsyn.

At det er «utilrådelig» at opplysningene deles med parten, innebærer at det må foreligge gode grunner for hvorfor det ikke er anbefalt at parten gis innsyn i opplysningene. Om det er «utilrådelig» med innsyn vil bero på medisinske opplysninger om partens helsetilstand og partens antatte reaksjon på innsyn i opplysningene. Hensynet til kontradiksjon må være sentralt i vurderingen. Dersom opplysningene gir et ensidig bilde av parten og saken, er innsyn ikke utilrådelig, da parten i slike tilfeller bør få innsyn for å skape et mer balansert bilde. Etaten må også ta i betraktning at det til tider kan være uheldig for partens helse å vite at det foreligger en legeerklæring som parten ikke får adgang til å se. Ved opplysninger om den fysiske helsen kan det oftere foreligge gode grunner for innsyn. Ved opplysninger om den psykiske helsen antas det oftere at den psykiske helsetilstanden kan gi grunnlag for overdrevne, helsefarlige reaksjoner dersom opplysningen formidles til parten. Det kan for eksempel være «utilrådelig» å gi innsyn der en lege har anbefalt at visse opplysninger i en legeerklæring ikke bør formidles til parten.

Representant kan gis innsyn i opplysninger

Det står også i første ledd bokstav d at opplysningene kan gis til en representant for parten på anmodning, når ikke særlige grunner taler mot det. Opplysningene kan deles til hvem som helst som kan vise at hen representerer parten. Det stilles ingen formaliserte krav til representanten, eller krav til tilknytning til parten.

Om det foreligger særlige grunner vil avhenge av representantens kvalifikasjoner og forhold til parten, og arten og viktigheten opplysningene det er bedt om innsyn i. Dersom grunner utover det vanlige taler mot deling, kan heller ikke opplysningene gis til representanten. Etter første ledd bokstav d er ikke representanten avskåret fra å videreformidle opplysninger til parten, men dersom videreformidling ikke er ønskelig kan det utgjøre «særlige grunner» for å ikke gi opplysninger til representanten. Det vil sjeldnere foreligge «særlige grunner» for å ikke gi innsyn til advokater og andre profesjonelle eller nøytrale representanter som vil håndtere opplysningene videre på en god måte.

Vesentlig betydning

Etter andre ledd har ikke parten krav på innsyn med mindre det er av «vesentlig betydning» for hen. Opplysningene må enten gjelde «en annen persons helseforhold» etter bokstav a, eller «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre» etter bokstav b.

At opplysningene skal være av «vesentlig betydning for en part» innebærer at det må være særlig viktig for parten å ha tilgang til opplysningene for å kunne ivareta sine interesser. For å gi innsyn etter andre ledd må det foretas en interesseavveining mellom partens behov for innsyn og hensynene mot å gi innsyn. Selv om parten kan vise at hen har et reelt behov for innsyn, kan opplysningenes følsomme karakter likevel bety at innsyn ikke skal gis. Opplysninger vil ofte ha størst betydning for parten mens saken pågår, og mindre betydning etter at saken er avsluttet.

Opplysninger om «en annen persons helseforhold»

Opplysninger som gjelder «en annen persons helseforhold» omfatter fysisk eller psykiske helseforhold av en viss følsom og ømfintlig karakter. Eksempler på dette er særlig alvorlige sykdommer, sykdommer det er knyttet fordommer til og sykdommer som vanligvis ønskes å holde skjult.

Opplysninger om «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre

Opplysninger om «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre» omfatter opplysninger der grunnene for hemmelighold veier tyngre enn grunnene for innsyn. De aktuelle forholdene kan være hva som helst, så lenge det foreligger «særlige grunner» til hemmelighold. At det må foreligge «særlige grunner», betyr at de aktuelle grunnene i saken må være spesielle og spesifiserte, og ikke grunner som gjelder generelt i mange saker.

Opplysninger om intime familieforhold, om vandel eller om forvaltningens kilder, kan være «forhold som av særlig grunner ikke bør meddeles videre». Opplysninger om kilder vil typisk være et konkret tips eller navnet på noen som har meldt inn mistanke om trygdesvindel. I vurderingen om innsyn skal gis i forvaltningens kilder, må det legges vekt på hvilke konsekvenser innsyn vil ha for kilden, hvilken betydning det må antas å ha for forvaltningsorganets håndheving og kontroll og partens interesse i å få opplyst kildens identitet for å kunne ivareta sine interesser i saken. Dersom en part har fått adressesperre etter beskyttelsesinstruksen, jamfør folkeregisterloven § 10-4, vil opplysninger om partens adresse være «forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre». Også andre opplysninger om den trusselutsatte kan måtte unntas fra innsyn etter andre ledd bokstav b. Dersom innsyn i etterspurte opplysninger kan medføre fare for represalier, for eksempel fare for å bli utsatt for sjikane av grov art eller vold, er dette også opplysninger om «forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre».

Om tolkningen

Etter ordlyden bestemmes tilgjengeliggjøringen av dokumentene av hva som er trygt og hensiktsmessig i saken, mens ordlyden deretter begrenses av andre ledd. Det går fram av Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) IV side 69 at «[f]ørste ledd fastslår at administrasjonen må ha herredømme over hvordan den enkelte part skal gjøre seg kjent med saksdokumentene. Forholdene vil her være så ulike innen de forskjellige grener av forvaltningen at ordningen må være så elastisk som mulig.» Sivilombudet uttaler i SOMB-2004-11 at «[i] praksis vil forvaltningsorganet som regel ha valget mellom å la parten lese gjennom dokumentene eller å gi vedkommende kopi. Forvaltningens valgrett med hensyn til hvordan innsynet skal gjennomføres, begrenses imidlertid dersom parten selv ber om å få kopi av de aktuelle dokumentene.» Woxholth skriver på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] side 433 at forvaltningsorganet i praksis vil «ha valget mellom å gi avskrift, fotokopi eller å gi parten adgang til å lese gjennom dokumentet.»

Parten skal ikke få dokumentene mens undersøkelse pågår dersom det motvirker muligheten til avklaring av saken, og et typisk eksempel på det er ifølge Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) punkt 5 side 83, saker om avgiftsunndragelse der tidlig informasjon kan føre til bevisforspillelse. Regelen er, slik Woxholth skriver på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] side 434, gitt for å motvirke at tidlig innsyn i en sak som er under etterforskning, fører til at parten gis informasjon som vanskeliggjør eller umuliggjør utredning og oppklaring av saken.

Om tolkningen

Etter ordlyden i andre ledd første punktum er det ikke av betydning om anmodningen er muntlig eller skriftlig. Det er lagt til grunn i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 16 side 151 for tilsvarende bestemmelse i offentlighetsloven § 30, og av Sivilombudets uttalelse i SOMB-2004-80, at parten på anmodning må få kopier uten begrensinger i omfang. Ordlyden angir bare at parten har en rett på kopier, men ikke på å få disse tilsendt i posten. Forvaltningsorganet skal likevel gjøre det, se Sivilombudets uttalelse i SOMB-1986-37, og uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling i JDLOV-1983-3315.

Woxholth legger på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] side 436 til grunn at det antagelig må «oppstilles en grense», men i Arbeids- og velferdsetaten vil det sjeldent være aktuelt å ikke sende parten kopier i posten. En slik grense må kunne trekkes der «det offentlige bebyrdes så meget med kopiering at det går vesentlig ut over arbeidet og antar et helt uakseptabelt økonomisk omfang» og «der partens interesse i det store antall kopier er tvilsom, og/eller hensikten er sjikanøs.»

Etter andre ledd andre punktum vil ordlyd «særlige grunner» tilsi at de aktuelle grunnene til å ikke levere ut originaldokumentene i saken må være spesielle og spesifiserte, og ikke grunner som gjelder generelt i mange saker. Ordlyden innebærer derfor at det skal mye til for at utlån er uaktuelt.

Forarbeider og juridisk teori angir ikke hvor lang fristen i andre ledd tredje punktum «bør» settes til. Forvaltningsorganet bestemmer fristens lengde i samsvar med god forvaltningsskikk.

Om tolkningen

Woxholth har på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] side 436 skrevet at «[d]et eneste praktiske er her at det tas kopier der det sladdes over det som parten ikke har krav på å se.»

Om tolkningen

Etter ordlyden i fjerde ledd har forvaltningsorganet en plikt til å gi kopier gratis. Det er ifølge Ot.prp. nr. 27 (1968–1969) punkt II side 45 begrunnet i at det av mange grunner er ønskelig, og trolig ikke særlig byrdefullt for forvaltningsorganet.

Om tolkningen

Femte ledd inneholder regler om å gi frist ved innsyn og unntak fra å gi frist i enkelte tilfeller. En frist som er «utilstrekkelig» må etter ordlyden bety at det ikke er nok tid til at hensynet til kontradiksjon blir ivaretatt. Fristen må basere seg på hva som er god forvaltningsskikk, og må ifølge Bernt i note 647 på Rettsdata, 2017, i praksis være på to eller tre uker. Se nærmere om god forvaltningsskikk i rundskrivet til ulovfestede forvaltningsrettslige regler og god forvaltningsskikk.

Dersom «hensynet til vesentlige offentlige eller private interesser taler mot utsettelse» skal det ikke settes frist. Formålet med regelen er ifølge Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) punkt IV side 68 å ivareta særtilfeller der et raskt inngrep er nødvendig, for eksempel i kontrollsaker, eller at det foreligger frister forvaltningsorganet selv må overholde.

Woxholth har på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] side 438 lagt til grunn at det skal mye til for å unnlate å sette en frist. Eckhoff/Smith skriver i Forvaltningsrett, 2022, side 285, at forvaltningen bør gjøre parten oppmerksom på at de ikke har tid til å vente på noen uttalelse.

Krav til skriftlighet, hjemmelshenvisning og klagerett

Det kommer ikke fram av § 21 hvem som skal behandle et krav om innsyn. Kravet om innsyn avgjøres av det organet som har saken til behandling. I Arbeids- og velferdsetaten er det egne rutiner for hvem som skal behandle krav om innsyn etter forvaltningsloven, og som hovedsak behandles disse kravene av Nav Kontaktsenter.

Det følger av første ledd første punktum at et avslag på krav om innsyn skal være skriftlig. Det skal gis samtidig begrunnelse for avslaget, uten at parten ber om det. Begrunnelsen skal vise til det rettslige grunnlaget for avslaget, både til bestemmelsen, ledd og eventuelt bokstav som er brukt. Utover dette trenger det ikke gis noen særskilt begrunnelse for avslaget, fordi reglene om begrunnelse i § 25 ikke gjelder for avslag på krav om innsyn. God forvaltningsskikk kan likevel tilsi at en begrunnelse er nødvendig. Se nærmere om god forvaltningsskikk i rundskrivet til ulovfestede forvaltningsrettslige regler og god forvaltningsskikk. Det vil også sikre at klageorganet kan overprøve avslaget etter § 34.

I avslaget må det opplyses om retten til å klage, klagefristen på tre uker etter § 29, men ikke hvor klagen skal settes fram eller den nærmere framgangsmåten ved klage. Kravene i § 27 tredje ledd om at det må opplyses om klageorgan og den nærmere framgangsmåten ved klage, gjelder kun ved et enkeltvedtak, ikke ved en prosessledende avgjørelse, slik som avslag på innsyn. Se nærmere om prosessledende avgjørelser i rundskrivet til § 2 første ledd bokstav b.

Når foreligger det et avslag?

Det kan oppstå tilfeller der det er uklart om det foreligger et avslag som kan påklages etter § 21. Det er for eksempel tilfelle der etaten tilsynelatende har ment å gi fullt innsyn, mens parten mener det mangler dokumenter. Kravet om innsyn må i slike tilfeller vurderes opp mot forvaltningens avgjørelse om innsyn, for å fastsette om det er nærliggende å se på avgjørelsen er et avslag. Vurderingen vil bero på om det er konkrete dokumenter som er etterspurt, og hva som konkret står i avgjørelsen om innsyn, herunder om dokumentene knytter seg til en viss tidsperiode, avsender, eller tema innenfor saken.

Om tolkningen

Andre ledd første punktum regulerer uttømmende hvem som kan klage, se Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) punkt 5 side 83. Det blir samme sted presisert at for klagen gjelder ellers reglene i kapittel VI. Første ledd gjelder også for klageinstansens behandling av klagen.

Om tolkningen

Tolkningen av begrepet «skriftlig» tar utgangspunkt i ordlyden i § 23 og forarbeidene til bestemmelsen. Det følger av NUT 1958:3 under kapittel E Lovutkast og sammenstilling av tilrådinger om utkastet på side 444 til det som nå er § 23: «Noen bestemt form for vedtakene er ikke fastsatt; det vanlige vil være at vedtaket kommer skriftlig til uttrykk i et brev til vedkommende part eller at det nedtegnes i en protokoll e.l.» I Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) til § 23 heter det på side 77 at «[...] kravet til skriftlighet vil være oppfylt i og med at vedtaket kommer til uttrykk i et brev til vedkommende part».

At begrunnelser etaten gir etter § 24 første ledd må være skriftlige er anført i juridisk litteratur, se Woxholt på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] på side 444 om § 23: «Imidlertid må også de begrunnelser som pliktes gitt etter § 24 første ledd, inngå som en del av det skriftlige vedtaket.»

Det kan følge av god forvaltningsskikk at det også skal utarbeides skriftlige uttalelser, saksbehandlingsavgjørelser – og innstillinger. Les mer om god forvaltningsskikk i rundskrivet til Generell del. Bernt, Norsk lovkommentar til forvaltningsloven (2017), note 667 skriver følgende til § 23: «§ 23 angir ikke direkte at uttalelser, innstillinger og saksbehandlingsavgjørelser må foreligge skriftlig. Det må imidlertid følge av prinsipper for god forvaltningsskikk og forsvarlig saksbehandling at i hvert fall mer selvstendige ledd og opplysninger av betydning blir nedtegnet skriftlig.»

Om tolkningen

Ordlyden «særlig byrdefullt» tilsier i seg selv at terskelen for unntak fra skriftlighet er høy. Nærmere om hvilke momenter som skal vurderes følger av NUT 1958:3 under kapittel E Lovutkast og sammenstilling av tilrådinger om utkastet til det som nå er § 23: «Ved visse vedtak som må treffes straks og på stedet – f.eks. brannvesenets ordre om å rive en bygning under slokningsarbeide eller fiskerioppsynets pålegg om å styrte ulovlig fanget fisk – kan man ikke stille krav om skriftlighet. Noe annet er at den vedtaket i slike tilfelle rammer etterpå vil kunne få en skriftlig bekreftelse på det vedtak som ble truffet [...]». Det er dermed klart at tidsaspektet og muligheten for senere skriftliggjøring er viktig å ta hensyn til.

Sivilombudets understreker i uttalelsen SOM-2016-557 at unntaket fra skriftlighet må vurderes konkret.

Forvaltningslovutvalget uttaler i NOU 2019: 5 punkt 23.1.3 på side 349 følgende om valget mellom skriftlige og muntlige enkeltvedtak: «Forvaltningsorganet bør alltid velge alternativet som gir best veiledning for parten.» En rettesnor er dermed om et muntlig enkeltvedtak i tilstrekkelig grad kan veilede parten slik at vedkommende kan ivareta egne interesser.

Sivilombudet har i SOM-2022-1416: «Beslutninger om utestenging fra Nav – rapport fra undersøkelse av eget tiltak» vurdert etatens praksis med manglende skriftlighet ved utestengning fra lokalkontor. Disse beslutningene er ikke regulert i lov, men følger av retningslinjer. Uttalelsen fra Sivilombudet har likevel overføringsverdi fordi Sivilombudets momenter underbygger behovet for skriftlighet for å ivareta en parts rettsikkerhet. Sivilombudet uttaler: «Skriftlighet er [...] nødvendig for å dokumentere at retningslinjenes krav er oppfylte og at alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper er fulgt. I tillegg kan skriftlighet legge til rette for grundigere vurderinger.»

Om tolkningen

Ordlyden i første ledd pålegger kun forvaltningsorganet å begrunne enkeltvedtaket og sier noe om når begrunnelsen skal gis.

Når det gjelder muligheten til å begrunne utover det ordlyden pålegger kan dette følge av god forvaltningsskikk. Dette støttes også av Bernt, Norsk lovkommentar til forvaltningsloven (2017), note 674 til § 24: «Det er intet i veien for at myndighetene gir begrunnelse selv om parten ikke har krav på det. Det vil følge av prinsippene for god forvaltningsskikk at myndighetene i noen grad må begrunne avgjørelser og uttalelser ut over det som følger av § 24 direkte.»

Etter ordlyden er det forvaltningsorganet som har fattet enkeltvedtaket som skal gi begrunnelsen. Bernt, Norsk lovkommentar til forvaltningsloven (2017), skriver i note 677 til § 24 at organet som avgjør saken kan vise til tidligere begrunnelse.

Hva «samtidighet» innebærer følger av Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) punkt 5 side 84: hvor det heter: «I dette ligger at begrunnelsen må utformes samtidig med at vedtaket treffes, og uten hensyn til om parten på noen måte har anmodet om det.» Bernt, Norsk lovkommentar til forvaltningsloven (2017), skriver i note 679 til § 24 at: «[...] begrunnelsen skal utformes som et direkte ledd i vedtaket i saken [...]».

Unntak fra kravet til samtidig begrunnelse

Andre ledd sier når forvaltningen kan unnlate å begrunne vedtaket samtidig med at det fattes. Samtidig begrunnelse kan unnlates:

• Når parten får det hen har søkt om og det ikke er grunn til å tro at parten er misfornøyd med vedtaket
• Ved fordeling av tillatelser eller fordeler mellom parter

På etatens områder, kan det i noen tilfeller være vanskelig å si om vilkårene i det første alternativet er oppfylt. Det er en forutsetning at etaten har innvilget fullt ut det parten har framsatt krav om. Det er likevel ikke sikkert at den det gjelder forstår eller er fornøyd med utfallet. Blant annet ved beregningen av ytelser kan resultatet medføre at hen blir misfornøyd. For eksempel finnes det begrensninger i utbetalingene på sykepenger på seks ganger folketrygdens grunnbeløp, se folketrygdloven § 8-10. Har parten en inntekt som overstiger dette beløpet, vil hen ikke nødvendigvis oppleve å få fullt medhold eller være fornøyd, selv om etaten utbetaler maksimalt beløp i tråd med reglene.

Hvis etaten som masseforvalter ikke begrunner samtidig som vedtak fattes, kan det bli utfordrende å finne ut senere hva den konkrete begrunnelsen var. En saksbehandler kan ikke alltid huske en begrunnelse tilbake i tid. Samme saksbehandler vil heller ikke nødvendigvis følge saken videre. Etaten kan da ikke på en god måte etterkomme partens anmodning om å få en etterfølgende begrunnelse. Hvis etaten likevel skal gi etterfølgende begrunnelse, er det også viktig å forstå hva som har skjedd når vedtak fattes automatisk. Etaten bør derfor bruke adgangen til å ikke gi samtidig begrunnelse med forsiktighet.

Det andre unntaksalternativet er ikke så praktisk for de ytelsene og tjenestene etaten forvalter.

Unntakene for samtidig begrunnelse i andre ledd, gjelder ikke for klagesaksbehandling. Klagesakene følger hovedregelen om samtidig begrunnelse. Når klageinstansen fatter vedtak, må det derfor alltid utarbeides en begrunnelse samtidig med vedtaket.

I klagesaker kan unntak bare gjøres etter tredje ledd eller gjennom forskrift, se fjerde ledd. Dette betyr at også klager hvor parten får medhold må begrunnes.

Etterfølgende begrunnelse

Når forvaltningsorganet ikke har gitt samtidig begrunnelse, kan parten kreve etterfølgende begrunnelse. Retten til å kreve etterfølgende begrunnelse gjelder ubetinget. Parten kan dermed kreve å få dette også når hen har fått innvilget alt hen har krevd.

Det er ingen formkrav i § 24 til anmodningen om etterfølgende begrunnelse. Det vil si at etaten må godta både muntlige og skriftlige anmodninger om etterfølgende begrunnelse. En muntlig anmodning må notatføres for å sikre nødvendig dokumentasjon, se § 11 d.

For etaten innebærer retten til å kreve etterfølgende begrunnelse at vi bør utforme en begrunnelse når enkeltvedtaket fattes, også når begrunnelsen ikke gis samtidig med enkeltvedtaket.

Frist for å kreve etterfølgende begrunnelse

Anmodningen om etterfølgende begrunnelse må gis innen klagefristen. Klagefristen etter forvaltningsloven er tre uker, se § 29. Når det er gitt en annen klagefrist i særlovgivningen, er det denne særskilte fristen som gjelder. Fristen for å kreve etterfølgende begrunnelse er seks uker i saker på folketrygdlovens område fordi klagefristen etter folketrygdloven er seks uker, se folketrygdloven § 21-12.

Løper det ingen klagefrist, må kravet framsettes innen tre uker etter at parten mottok underretningen om vedtaket etter § 27. I underretningen om vedtak, skal etaten informere parten om adgangen til å framsette krav om etterfølgende begrunnelse, se § 27 andre ledd andre punktum.

Bestemmelsene i §§ 29 og 30 om fastsettelse av klagefrist og § 31 om oversittelse av klagefrist får tilsvarende anvendelse. Se rundskrivene til disse bestemmelsene for beregning av frister da dette gjelder tilsvarende for å kreve etterfølgende begrunnelse. Klagefristen avbrytes når parten krever etterfølgende begrunnelse, se § 29 tredje ledd. Det løper i slike tilfeller ny klagefrist etter § 29 tredje ledd andre punktum.

Om tolkningen

Begrunnelse kan etter ordlyden unnlates: «[...] i den utstrekning begrunnelse ikke kan gis uten å røpe opplysning som parten etter § 19 ikke har krav på å bli kjent med.» En nærmere forklaring av hva dette innebærer framkommer av Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) kapittel 5 Merknader til de enkelte paragrafer side 81 hvor det for endringene i § 19 heter: «[...] det bare er de opplysninger som nevnes i bestemmelsen, som parten ikke har krav på å gjøre seg kjent med. For øvrig har han krav på å få se dokumentet.» Det er dermed bare den delen av en begrunnelse som vil røpe opplysninger som omfattes av § 19 som kan unnlates å gis.

Etter ordlyden skal det for tilfeller etter § 19 første ledd bokstav d gis begrunnelse til en representant for parten når det anmodes om det. I forarbeidene framkommer det ikke noen nærmere forklaring på hvem som skal komme med anmodningen, men det vises til § 19, se Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) kapittel 5 Merknader til de enkelte paragrafer side 87. Ut fra sammenhengen mellom bestemmelsene, må § 24 forstås slik at det er representanten som anmoder om begrunnelsen.

Det kan etter ordlyden unnlates å gi begrunnelse når «særlige grunner taler mot det». Hvilke momenter som skal vektlegges når det gjelder § 19 følger av Ot.prp. nr. 27 (1968–1969) side 43 hvor det heter: «Ved vurderingen av om det foreligger slike særlige grunner må legges vekt på representantens kvalifikasjoner og forhold til parten, men også arten og viktigheten av de opplysninger det dreier seg om vil kunne tillegges betydning.» Bernt, Norsk lovkommentar til forvaltningsloven (2017), skriver i note 618 til § 19 følgende: «Er partens representant advokat, vil det i alminnelighet neppe etter § 19 være adgang til å nekte ham eller henne opplysningene, med mindre det er tale om en representant med nært slektskap til parten.» Fordi det er paralleller mellom §§ 19 og 24 her, kan disse uttalelsene også vektlegges etter § 24.

Om tolkningen

Høyesterett har i Rt-2000-1056 uttalt seg om kravene til begrunnelsen. Saken omhandlet Landbruksdepartementet vedtak om å bruke statens forkjøpsrett til fordel for naboeiendommer. I dommen heter det: «Det sentrale spørsmålet er om departementet har gitt en tilstrekkelig begrunnelse for vedtaket. I denne sammenheng er det naturlig å ta utgangspunkt i § 25 tredje ledd 1. punktum [...] Hvor detaljerte krav som skal stilles, må etter min mening bero på vedtakets karakter. Det kan ikke, slik staten anfører, bare oppstilles to kategorier vedtak slik at det alltid er tilstrekkelig å etterleve hva som følger direkte av ordlyden i § 25 tredje ledd med mindre vedtaket er så inngripende at det skjerpete begrunnelseskravet som særlig er fastsatt i Isene-dommen, Rt-1981-745, kommer til anvendelse. Kravet må avpasses etter hvor inngripende vedtaket er.»

Sivilombudet har uttalt seg om kravene til begrunnelse når etaten ikke fatter enkeltvedtak. I en sak som gjaldt etatens omgjøring av tidligere fastsatt uføretidspunkt for en mottaker av hel uføretrygd heter det i SOM-2019-2945: «Forvaltningsloven § 25 kommer [...] ikke direkte til anvendelse her. I hvilken grad Nav likevel da skal legge sine svar opp mot den standarden § 25 forutsetter, vil variere i den enkelte sak. Det vil ha betydning hvor godt og tydelig begrunnet vedtaket som er begjært omgjort, var. I et tilfelle som her, der vedtakene ikke tilfredsstiller kravene i § 25, skulle senere svar forsøkt å bøte på dette. [...] Ombudsmannen vil særlig vise til sakens betydning for parten. Fastsettingen av uføretidspunktet førte til en varig lavere månedlig utbetaling for klageren, og resultatet ville påvirket hans økonomi livet ut. Muligheten til å forstå vedtaket, må da veie tungt.»

Begrunnelsen må redegjøre konkret for hva det aktuelle vedtaket handler om og dermed ikke inneholde unødvendig og mulig forstyrrende informasjon. Utfordringen med for mye informasjon i vedtaket er adressert i NOU 2023: 11 hvor det under punkt 20.4.2 på side 230 framkommer: «Ettersom formålet med begrunnelsen er at bruker skal settes i stand til å forstå vedtaket, kan det ikke utelukkes at det utgjør en saksbehandlingsfeil å innta for mye (overflødig) informasjon og vurderinger uten direkte betydning for avgjørelsen i vedtaket.» Dette må også sees i sammenheng med underretningen om vedtak i § 27, se rundskrivet til den bestemmelsen.

Om tolkningen

Begrunnelsen skal etter ordlyden «I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket» gjengi innholdet i reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. Med dette menes hva som etter regelen har vært avgjørende for vurderingen av problemstillingen i saken. I Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) framkommer følgende under punkt 5 på side 88: «En naken henvisning til paragrafen vil ofte være til liten vegledning for parten, og i blant kan det derfor være god grunn til å sitere de aktuelle reglene eller gjengi innholdet av dem.» Den rettslige begrunnelsens omfang og presisjon avhenger dermed av behovet parten har i å få de nøyaktige reglene vurdert og presisert.

Unntak fra å vise til reglene kan etter ordlyden bare gjøres dersom parten kjenner til disse. I forarbeidene heter det: «Overfor jurister eller andre som man kan rekne med har tilgang til reglene selv, vil imidlertid en henvisning være fullt tilstrekkelig.», se Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) under punkt 5 på side 88. Det er ikke tilstrekkelig å anta at parten kjenner reglene fordi parten har fått informasjon om reglene fra før, eller fordi parten er representert av advokat, se Bernt, Norsk lovkommentar til forvaltningsloven (2017), note 705 til § 25. Woxholt uttaler dette om unntaket på Gyldendal Rettsdata i lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] side 460: «For at unntaket skal kunne anvendes må det være klart at parten ikke bare kjenner generelt til det regelsett som gjelder, men at han har detaljkunnskap om den regel som vedtaket er bygget på.»

Hvilke avveininger som skal gjøres når det gjelder gjengivelsen av reglene, framkommer i NOU 2023: 11 punkt 20.4.2 side 230 hvor det står: «I et tilfelle hvor rettskildebildet er komplisert eller rettskildene spriker, vil det være tilstrekkelig, og antakelig også fordelaktig for brukeren, at Nav kun angir den regelen eller lovforståelsen som er lagt til grunn, og hva som har vært avgjørende for Navs syn.» Dette må sees i sammenheng med underretningen om vedtaket og reglene i § 27 om hva denne skal inneholde.

Om tolkningen

Etaten må etter ordlyden nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger på.

Litt nærmere om hva som kreves av begrunnelsen står i Ot.prp. nr. 3 (1993–1994) punkt 14.4 på side 40: «Minstemålet må være at fremstillingen er så fullstendig at den viser at lovens vilkår for å treffe vedtak er oppfylt.»

Woxholt uttaler dette på Gyldendal Rettsdata lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] side 461 til § 25 andre ledd når det gjelder omfanget av framstillingen: «Det er resultatet av bevisvurderingen plikten gjelder. De fakta som er lagt til grunn, må fremstilles så fullstendig at det er mulig for parten å forstå at lovens vilkår for å treffe vedtak er til stede.»

At motstridende opplysningene må veies opp mot hverandre og avklaringen av hvilke fakta som er vektlagt må framkomme i begrunnelsen følger av Bernt, Norsk lovkommentar til forvaltningsloven (2017), note 709 til § 25 andre ledd.

Om tolkningen

Etter ordlyden i tredje ledd «bør» hovedhensynene ved skjønnsutøvelsen gjengis. Avhengig av vedtakets art og omfang foreligger det likevel en plikt til å gjengi disse.

Det framkommer i Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) punkt IV følgende med henvisning det komiteen har uttalt: «Annet punktum fastsetter derfor bare hva begrunnelsen her bør inneholde, idet det ikke kan utelukkes tilfelle hvor det ikke er mulig for vedkommende forvaltningsorgan å gi annen begrunnelse enn å henvise til de faktiske omstendigheter som foreligger.»

Videre heter det samme sted: «Departementet har i tilslutning til denne uttalelse byttet ut ordet «skal» i annet punktum med «bør». I uttrykket «bør sa vidt mulig nevnes» går forbeholdet «så vidt mulig» først og fremst på forholdene i den konkrete sak, men i en viss utstrekning vil en også kunne ta i betraktning de arbeidsmessige muligheter det enkelte forvaltningsorgan har til å utforme begrunnelser for rent skjønnsmessige avgjørelser.»

Det framkommer videre av Høyesteretts kjennelse HR-2008-88-A avsnitt 57: «Selv om bestemmelsen bruker uttrykket «bør», er den forstått slik at det i en viss utstrekning – avhengig av vedtakets karakter – er et krav at begrunnelsen omfatter disse elementene.» Videre heter det i avsnitt 60: «Ved avgjørelsen av om kommunal forkjøpsrett til leiegård skal gjøres gjeldende, vil vurderingen derimot være mer standardmessig og preget av politiske betraktninger, og ofte vil bruk av forkjøpsrett være mindre inngripende enn i jord- og skogbrukssakene. Derfor er det ikke det samme behovet for å utpensle begrunnelsen i leiegårdssakene som i jord- og skogbrukssakene.» Denne uttalelsen gir dermed noen føringer for hvilke avgjørelser som krever mer utdypende begrunnelser.

Woxholt skriver følgende om forvaltningens frie skjønn som er omfattet av tredje ledd på Gyldendal Rettsdata lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] på side 390: «Det siktes her til en begrunnelse for forvaltningsskjønn i motsetning til det som tradisjonelt benevnes rettsanvendelsesskjønn.»

Nærmere om muligheten til å vise til retningslinjer for skjønnsutøvelsen framkommer av i NOU 2019: 5 punkt 23.2.5.5 side 356 hvor det heter: «Etter gjeldende rett er det som regel tilstrekkelig å henvise til eventuelle retningslinjer for skjønnsutøvingen. Hvis dette er retningslinjer for hva som skal vektlegges i vurderingen, og de er tilgjengelige for parten, kan parten iblant slutte seg til hvilke hensyn som det er – eller iallfall skal ha blitt – lagt vekt på ved avgjørelsen.» Dette betyr likevel ikke en innskrenkning av plikten som følger av andre ledd, se Woxholt på Gyldendal Rettsdata lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] til § 25 tredje ledd side 469.

Første ledd første punktum – hva innebærer så snart som mulig?

Underretningen om vedtaket skal gis til partene «så snart som mulig». Fordi det sjelden vil være grunn til å avvente underretning, skal den i praksis gis umiddelbart. Det vil naturlig gå fortere ved digitale løsninger hvor parten kan logge seg inn via nav.no for å lese underretningen, enn ved brevutsendinger som forutsetter postgang.

Plikten til å gi underretning må ses adskilt fra det tidspunktet vedtaket blir iverksatt. Forvaltningsorganets plikt til å underrette oppstår dermed uavhengig av om vedtaket først skal iverksettes senere.

Det er ikke helt klarlagt hva som anses for å være for lang tid. For å vurdere dette må det foretas en konkret vurdering.

Første ledd andre punktum – mindreårig over 15 år

Når parten er mindreårig over 15 år, må både den mindreårige og vergen underrettes om vedtaket. Når den mindreårige har fulle partsrettigheter og ikke er representert av verge, er retten til å få underretning hjemlet i første ledd første punktum.

Første ledd tredje punktum – hvilket forvaltningsorgan som skal gi underretningen

Utgangspunktet er at det forvaltningsorganet som har fattet vedtaket skal underrette parten. Det betyr at det er klageinstansen som skal underrette parten om resultatet av en klagesaksbehandling. Dette er for at underretningen skal gis så snart som mulig etter at vedtaket er fattet.

Det er unntak fra regelen om at forvaltningsorganet som har fattet vedtaket også skal underrette parten når: «særlige grunner tilsier at dette overlates til et annet organ.» Det skal mye til for at det foreligger slike «særlige grunner». For etaten er ikke dette et praktisk anvendbart unntak.

Selv om forvaltningsorganet som har fattet vedtaket, kan overlate til annet organ å underrette, har vedtaksorganet fortsatt plikt til å påse at underretning gjennomføres.

Første ledd fjerde punktum- underretningen skal være skriftlig

[Endret 8/25]

Underretningen skal som hovedregel gis skriftlig. Skriftlig kan være både å sende brev og ved å benytte digitale løsninger, se § 2 bokstav g om elektroniske meldinger. Det følger også av § 15 a første ledd at etaten kan sende underretningen digitalt.

Det er i utgangspunktet bare partene som har krav på underretning. Det kan likevel følge av god forvaltningsskikk at også andre bør få underretning. Dette kan for eksempel være overfor andre med rettslig klageinteresse, se nærmere om rettslig klageinteresse i rundskrivet til § 28. Det kan også gjelde overfor andre offentlige organer. Se nærmere om god forvaltningsskikk i rundskrivet til ulovfestede forvaltningsrettslige regler og god forvaltningsskikk.

Forvaltningsorganene har plikt til å underrette parten selv om parten har forsvunnet eller på annen måte gjort seg utilgjengelig. Unntaket fra skriftlig underretning kan imidlertid komme til anvendelse her, se avsnitt nedenfor.

Første ledd femte og sjette punktum – unntak fra skriftlig underretning

Det er unntak fra skriftlig underretning når:

• det er særlig byrdefullt for organet å gi skriftlig underretning, eller
• saken haster

Vurderingen av «særlig byrdefullt» er den samme som for § 23. Er det «særlig byrdefullt» for forvaltningsorganet å fatte er skriftlig vedtak og dette gjøres muntlig, vil det naturlige også være at underretningen er muntlig. Se nærmere om forståelsen av «særlig byrdefullt» i rundskrivet til § 23. Det må antas at det er samme vurderinger som gjøres etter § 27 siden disse to bestemmelsene er så tett knyttet til hverandre.

Unntaket gjelder kun den skriftlige underretningen om vedtaket som er fattet. Det vil likevel som utgangspunkt være en plikt til å gi en underretning om vedtaket til parten. Underretningen vil da mest praktisk gjøres muntlig.

Når det haster, vil det være i partens interesse å få underretningen raskt. Skriftlig underretning kan derfor unnlates når det vil ta for lang tid.

Parten kan kreve skriftlig bekreftelse på vedtaket i etterkant. Å ikke gi skriftlig underretning kan derfor være en samlet merbelastning for etaten fordi det er tidkrevende og utfordrende å sikre riktig begrunnelse i en senere underretning.

Første ledd syvende punktum- unntak fra underretning

Det er unntak fra plikten til å gi underretning når:

• Underretning anses åpenbart unødvendig, og
• Vedtaket ikke medfører skade eller ulempe for parten

Begge kulepunktene må være oppfylt. Etaten må derfor gi underretning til en part som har fått avslag på en ytelse selv om hen har fått utførlig informasjon om resultatet og en begrunnelse for avslaget for eksempel i en samtale. Et slikt vedtak om avslag vil jo medføre en ulempe for parten.

Det kan være åpenbart unødvendig å gi underretning når parten ikke har interesse av å få den. Det er en helt konkret vurdering i det enkelte tilfelle om parten ikke anses for å ha interesse av underretningen. Dette kan være når etaten fatter et nytt vedtak uten at det skjer noen endringer fra det forrige vedtaket, for eksempel ved revurderinger hvor det reelt sett ikke skjer endringer i noen deler av den tidligere vurderingen eller i resultatet.

Vurderingen av om det er åpenbart unødvendig for parten å få underretning har sammenheng med partsbegrepet etter § 2 første ledd bokstav e og § 16 om forhåndsvarsel. Har en person utøvet partsrettigheter under saksforberedelsen, er det naturlig å underrette vedkommende.

Når en part krever skriftlig bekreftelse etter første ledd sjette punktum, foreligger det ikke lengre unntak fra å gi underretning. Dette er fordi det ikke kan anses å være «åpenbart unødvendig» etter første ledd syvende punktum.

Om tolkningen

Begrunnelsen bør etter ordlyden framkomme av underretningen av vedtaket i de tilfellene det etter § 24 er krav til samtidig begrunnelse. Litt om bakgrunnen for at begrunnelsen bør framkomme av underretningen følger av Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) under punkt IV på side 87 gjengitt fra komitèen hvor det heter: «Det bør [...] understrekes som en god forvaltningsregel at myndighetene i størst mulig utstrekning søker å ta med grunngivelse i underretningen til vedkommende part.»

Det framkommer av Ot.prp. nr. 27 (1968–1969) på side 47 at unntaket fra å gi begrunnelsen i underretningen er ment å dekke noen spesielle situasjoner. Forarbeidene nevner: «[...] søknader om konsesjoner og tillatelser o. l. som uten videre må avslås. [...] En rekke avslagssaker av denne type vil bli avgjort uten forhåndsvarsel, jfr. § 17 tredje ledd, og det kan reises spørsmål om det er grunn til å gi andre enn søkeren melding om selve vedtaket».

Woxholt skriver følgende på Gyldendal Rettsdata lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] til § 27 andre ledd på side 476 om når unntaket kan være aktuelt: «Det kan f eks gjelde i tilfelle der det gis muntlig eller telegrafisk underretning om vedtaket, og der begrunnelsen er for omfattende eller av annen grunn ikke passer å bli meddelt på den måte som velges.»

Etter ordlyden skal parten i underretningen gis opplysning om hvordan vedkommende kan bli kjent med begrunnelsen. Nærmere om bakgrunnen for denne regelen følger av Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) under punkt 5 på side 89 hvor det framkommer: «[...] § 24 foreslås [...] endret slik at forvaltningen generelt får samtidig grunngiingsplikt. Unntakene fra denne regel er imidlertid så vidt betydningsfulle at parten i unntakstilfellene bør kjenne retten til å kreve begrunnelse. Justisdepartementet mener derfor at det bør innføres en generell plikt for forvaltningen til å ta inn opplysning om eventuell rett til etterfølgende begrunnelse i den underretning som skal gis om vedtaket [...]».

Om tolkningen

Det følger direkte av ordlyden at det i underretningen skal gis informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans, framgangsmåten ved klage og retten til å se sakens dokumenter etter § 18 jamfør § 19.

Nærmere om bakgrunnen for at retten til å klage skal oppgis i underretningen framkommer i Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) punkt IV om § 27. Her heter det på side 88 under henvisning til komitèen: «Klageadgangen er ikke bare noe som skal være til hjelp for de innviede. Den er der for at partene skal bruke den hvor det er behov for det. At dette blir gjort, er i og for seg bare en fordel for forvaltningen og for rettssikkerheten i det hele.»

At det i underretningen skal gis opplysninger om retten til partsinnsyn etter § 18 jamfør § 19 også når det ikke er anledning til å klage følger av Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) punkt 5 på side 89 hvor det heter: «Underretningsplikten gjelder selv om der ikke er klagerett.»

Det følger av god forvaltningsskikk at bestemmelsen i § 42 første ledd forklares. Se nærmere om god forvaltningsskikk i rundskrivet til ulovfestede forvaltningsrettslige regler og god forvaltningsskikk.

Saksbehandlers navn

Forvaltningsloven har ingen regler om at saksbehandlers navn skal kunne identifiseres ved for eksempel signatur. Habilitetsreglene i kapittel II tilsier imidlertid at det må være mulig å identifisere hvem som har tatt en avgjørelse eller fattet et vedtak. Det er også i samsvar med god forvaltningsskikk å gjengi saksbehandlers navn. Se nærmere om habilitetsreglene i rundskrivet til kapittel II. I noen tilfeller er det et behov for å skjerme enkelte ansatte fra å oppgi hens navn. Dette kan for eksempel skyldes trusler, vold og sjikane eller uthenging på sosiale medier. Her kan bytte av saksbehandler være aktuelt, at andre undertegner eller at kun en overordnet undertegner.

Ved helautomatiske vedtak skal det etter etatens praksis opplyses om at vedtaket er automatisk behandlet.

Om tolkningen

Fjerde ledd kom ved endringslov til forvaltningsloven med virkning fra 1. april 1995 inn i § 27 som ledd i tydeliggjøring av forvaltningsorganers veiledningsplikt. Regelen var tidligere i veiledningsforskriften § 3. Fra forarbeidene heter det: «Samtidig som reglene gir private klare rettigheter i forhold til forvaltningen, pålegger de forvaltningen og dens tjenestemenn klare plikter. En lovfesting vil kunne bidra til at tjenestemennene blir bedre kjent med disse reglene, samtidig som reglene vil kunne bli oppfattet som mer forpliktende i og med at de går direkte fram av loven.», se Ot.prp. nr. 75 (1993–1994) punkt 8.2 side 19 med henvisning til høringsnotatet. Det framkommer samme sted at det var de sentrale bestemmelsene fra veiledningsforskriften man ønsket å innta i loven. Vurderingen av «når forholdene gir grunn til det» må vurderes ut fra viktigheten av veiledningen slik det framkommer av forarbeidene her.

Woxholt skriver på Gyldendal Rettsdata lovkommentar til forvaltningsloven [lov av 1967] med kommentarer [2011] til § 27 fjerde ledd side 479 følgende om den utvidede plikten til underretning: «Den foran nevnte utvidede plikt til underretning ved enkeltvedtak er tenkt å være til hjelp i saker som går parten imot. Behovet kan særlig være til stede overfor mer ressurssvake parter som har spesielt behov for økonomisk og faglig støtte. Plikten kan også være aktuell i omfattende og kompliserte saker der partene har pådratt seg store omkostninger.»

Forvaltningslovsforskriften

I forvaltningslovforskriften §§ 30-34 er det gjort unntak fra forvaltningslovens klageregler. Etter § 31 er Arbeids- og velferdsdirektoratet klageinstans i saker etter barneloven § 4 femte ledd og barneloven § 81 andre ledd. Videre sier bestemmelsen at direktoratet etter NAV-loven § 5 kan beslutte at denne klagesaksbehandlingen skal legges til et særskilt utpekt organ. Klager etter disse bestemmelsene behandles av NAV Klageinstans, se fullmaktsoversikten i vedlegg 1 til Hovednummer 30, kapittel 21.

Videre sier forvaltningslovforskriften § 33 at det ikke er klagerett i saker som gjelder opptak til arbeidsmarkedskurs etter forskrift 13. juni 2016 nr. 653 om endring i forskrift om arbeidsmarkedstiltak

Folketrygdloven

Folketrygdloven § 21-1 angir at forvaltningsloven gjelder med de særlige bestemmelsene som er gitt i folketrygdloven kapittel 21. Folketrygdlovens særregler går foran § 28, slik at selv om klageinstansens vedtak ikke kan påklages etter § 28, kan vedtak på folketrygdlovens område likevel ankes til Trygderetten.

Trygderettsloven

Folketrygdloven § 21-12 første ledd gir regler om adgangen til å få et vedtak om folketrygdytelse vurdert på nytt gjennom anke til Trygderetten. Ved klage over vedtak om folketrygdytelse der Arbeids- og velferdsetaten er klageinstans, gjelder forvaltningslovens regler om klagesaksbehandling. Ved anke over klagevedtak innenfor Trygderettens virkeområde som er fattet i Arbeids- og velferdsetaten gjelder trygderettslovens regler om anke. Saksbehandlingsreglene i trygderettsloven gjelder dermed bare når klageinstansens vedtak ankes til Trygderetten.

Særregler om hvem som er klageinstans

Etaten har ansvar for å forvalte flere særlover som også inneholder regler om hvem som er klageinstans. Det er i rundskrivet til § 28 første ledd under «Klageinstans i Arbeids- og velferdsetaten» gitt en liste over bestemmelser der Arbeid- og velferdsdirektoratet kan bestemme klageinstans. Hvem direktoratet har gitt fullmakt til å behandle klager, er tatt inn i fullmaktsoversikten for etaten, se vedlegg 1 til Hovednummer 30, kapittel 21. NAV Klageinstans skal behandle de fleste typer klager som de ikke selv har fattet som underinstans.

Begrensinger i klageretten

I Arbeids- og velferdsetaten kan særlover begrense hva det kan klages på eller hvem som kan klage. For eksempel står det i barnelova § 77 at det ikke kan klages på en «avgjerd som berre gjeld regulering ved overgang til ny aldersgruppe etter § 71 andre stykket.» Og i arbeidsmarkedsloven § 16 er det for eksempel presisert at der flere har behov for, eller ønsker den samme tjenesten, kan det ikke klages over at en annen har fått tjenesten.

Utgangspunkter

Etter første ledd kan «enkeltvedtak» «påklages» av en «part» eller en annen med «rettslig klageinteresse». Den som ikke er part eller har rettslig klageinteresse, har ikke formell rett til å klage

At noe kan påklages betyr at man kan klage på det. Det kan klages til det forvaltningsorganet som er «nærmest overordnet» det organet som traff vedtaket. En klage er et krav om at saken må behandles på nytt av det overordnede organet.

Den som har fremsatt en klage kan velge å trekke den tilbake. Er det tvil om klageren vil opprettholde eller trekke klagen tilbake, har etaten plikt til å avklare spørsmålet, se § 11, § 17 første ledd, og § 33 fjerde ledd. Verken førsteinstansen eller klageinstansen kan behandle klagen dersom den er trukket tilbake, og parten har gitt melding om dette til organet som behandler saken. Etaten skal aldri oppfordre noen til å trekke en klage tilbake. Parten har en ubetinget rett til å klage, og er den som står nærmest til å vurdere om hen er uenig i vedtaket og konsekvensene av det.

Klagen må gjelde enkeltvedtak

Etter første ledd første punktum gjelder klageretten kun for «enkeltvedtak», slik det er definert i § 2 første ledd bokstav b og i § 2 tredje ledd. Se rundskrivet til § 2. Det kan for eksempel ikke klages på prosessuelle avgjørelser. forvaltningsloven gir likevel klagerett over enkelte prosessuelle avgjørelser som til eksempel:

• § 14 andre punktum om rett til å klage på pålegg om opplysningsplikt,
• § 15 fjerde ledd om rett til å klage over at granskning fremmes,
• § 21 andre ledd om rett til å klage over avslag på begjæring om innsyn i saksdokumenter

Det finnes også enkelte unntak fra hovedregelen om at klageretten gjelder kun for enkeltvedtak. Enkeltvedtak som ikke kan påklages er til eksempel:

• Klageinstansens vedtak i klagesak med enkelte unntak, se § 28 tredje ledd første punktum.
• Vedtak om ansettelser, se § 2 andre ledd og § 3 andre ledd siste punktum.

Det er mulig å klage på alle sider ved et enkeltvedtak. Som oftest er det vedtakets innhold som gir grunn til å klage. Det kan for eksempel hefte feil ved rettsanvendelsen, det vil si lovtolkningen som ligger til grunn for vedtaket, feil i det faktiske grunnlaget for vedtaket eller det kan foreligge saksbehandlingsfeil, det vil si feil i måten vedtaket er blitt til på.

Parter kan klage

Hvem som er «part» er definert i § 2 første ledd bokstav e. Se rundskrivet til § 2. Et forvaltningsorgan kan også være part, se § 2 fjerde ledd. Dersom det er flere parter i saken, er det tilstrekkelig at én part klager for at saken blir prøvd på nytt.

Parter har en ubetinget rett til å klage på vedtak som treffes etter de lovene som etaten forvalter, uten at partens reelle behov for å klage vurderes nærmere. Dette betyr at en part i en sak alltid har rett til å klage på vedtaket. Det gjelder selv om parten har fått medhold i kravet sitt og uansett om klagebehandlingen antas å kunne få betydning for innholdet i vedtaket eller ikke. Det gjelder også selv om forvaltningen vil få økt arbeidsbyrde, og uansett om klagen virker å være satt fram i sjikanøs hensikt. En ubetinget rett til å klage vil også sikre at parten får ivaretatt sine eventuelle rettigheter og plikter overfor andre private eller offentlige myndigheter. Vedtakene som etaten treffer kan for eksempel ha betydning for parten i forsikringssaker.

Parter som er representert ved fullmektig etter § 12, kan klage på egenhånd, selv om fullmektigen ikke anbefaler det, og selv om fullmektigen allerede har opplyst etaten om at vedtaket ikke påklages, se mer om dette i rundskrivet til § 12. Parten kan også trekke en klage som fullmektigen har fremsatt.

Andre med «rettslig klageinteresse»

Første ledd gir klagerett også til andre enn partene, forutsatt at de eller den som klager har «rettslig klageinteresse» i saken. Å ha «rettslig klageinteresse» i en sak tilsier at man har en interesse i å klage på et vedtak på grunn av konsekvensene vedtaket har for vedkommende. Det må foreligge en interesse, et mål, om å få endret vedtaket slik at konsekvensene blir annerledes.

Det å gi andre enn en part klagerett er begrunnet i hensiktsmessig ressursbruk. Det er mindre ressurskrevende å få saken klagebehandlet i forvaltningen, enn å måtte ta saken inn til domstolen.

Den som har rettslig klageinteresse, og som har utnyttet sin klagerett, vil automatisk få status som part i klagesaken. Dette gjelder selv om klageren ikke hadde partsstatus ved behandlingen i underinstansen. Dette innebærer at klageren får de samme rettighetene under klagebehandlingen som sakens parter, for eksempel rett til partsinnsyn etter §§ 18 til 19, til å bli forhåndsvarsel etter § 16 og til å bli forelagt opplysninger etter § 17.

Ordlyden «rettslig klageinteresse» er en parallell til tidligere tvistemålslov (1915) § 54, og begrepet skal forstås likt som innholdet i retten til å anlegge søksmål etter nåværende tvisteloven § 1-3.

For å reise søksmål etter tvisteloven § 1-3 må saksøker ha et reelt behov for å få avgjort saken. Det avgjøres ut fra kravets aktualitet og vedkommendes tilknytning til saken. De samme kravene må stilles til den som vil klage gjennom «rettslig klageinteresse» i § 28. Kravene om aktualitet og tilknytning behandles ofte sammen i en helhetsvurdering. Ved vurderingen av tilknytningskravet er det hensiktsmessig å se hen til om man står ovenfor et privat- eller offentligrettslig forhold.

Offentligrettslige forhold

Etatens virksomhet faller inn under begrepet «offentligrettslige forhold» fordi etaten utøver offentlig myndighet når den tar stilling til noens rettigheter og plikter etter de regelverkene den er satt til å forvalte, se NAV-loven § 4. I offentligrettslige forhold er utgangspunktet at det kun er partene som har adgang til å klage på et vedtak som gjelder deres rettigheter og plikter. Årsaken til det er at det i utgangspunktet bare partene som har et reelt behov for avklaring, og som har den tilstrekkelige tilknytningen til saken.

Andre kan likevel ha rettslig klageinteresse på vedtak også i offentligrettslig forhold. For at de skal ha det, må etaten vurdere konkret om den potensielle klageren er berørt av vedtaket i en slik grad at det er naturlig at vedkommende skal kunne klage på vedtaket. I tillegg må etaten vurdere om klagen bygger på hensyn som tilgodeses av den aktuelle forvaltningsbestemmelsen. Vurderingen må være helt konkret, og må bygge på:

• Hva slags hensyn rettsområdet man er på (særregelverket) skal ivareta
• Om vedtaket er av privat karakter
• Om lovens system tilser at personen bør få klage på vedtaket

Etaten forvalter i all hovedsak særregelverk som handler om å tilkjenne en part rettigheter. En stor del av etatens vedtak er også av privat karakter. Dette taler i utgangspunktet mot at andre enn parten selv skal kunne klage på vedtaket, samt tilkjennes partsrettigheter under behandlingen av klagen.

I særlovgivningen kan det imidlertid finnes regler som bestemmer at en person det framstår rimelig at skal ha mulighet til å klage, likevel ikke er part i saken. Det vil derfor kunne være rimelig å gi vedkommende rettslig klageinteresse.

Organisasjoner og foreninger kan ha rettslig klageinteresse

Organisasjoner har i stor utstrekning rett til å klage for å fremme medlemmenes eller gruppens interesser. Klageretten forutsetter at det konkrete vedtaket kan ha betydning for dem. I vurderingen vil organisasjonens eller foreningens formål stå sentralt. At det spørsmål saken gjelder ligger innenfor rammen av organisasjonens eller foreningens formål og naturlige virkeområde er indikatorer på at den har rettslig interesse i saken. I praksis tolkes «rettslig klageinteresse» vidt når interesseorganisasjoner anlegger søksmål for å ivareta sine medlemmers interesser i spørsmål av prinsipiell betydning. I praksis har det også vært stilt krav til at organisasjonen må være noenlunde representativ. Å gi organisasjoner og foreninger klagerett var et sentralt formål med å gi klagerett til andre enn partene i saken.

Offentlige organer kan ha rettslig klageinteresse

Det følger av § 2 fjerde ledd at forvaltningsorganer skal «likestilles med privat rettssubjekt» der de har «samme interesse i saken som private parter kan ha». Fordi offentlige organer kan ha partsstatus i saker hvor de har «samme interesse som private parten kan ha», må de også kunne ha rettslig klageinteresse etter § 28. Det må vurderes konkret. Et offentlig organ kan likevel ikke ha rettslig klageinteresse på området det selv forvalter. Etaten vil altså ikke kunne påberope seg «rettslig klageinteresse» i forbindelse med en sak som er avgjort av etaten. For etaten vil det mest praktiske her være tilfeller hvor kommunen for eksempel fatter et vedtak om eiendomsregulering, og etaten er sterkt nok berørt av vedtaket til å ha rettslig klageinteresse i saken.

Klageinstans

Generelt

Tredje ledd første punktum slår fast hovedregelen om at klageinstansens vedtak i klagesak ikke kan påklages. Dette gjelder både når klageinstansen har endret førsteinstansens vedtak og når vedtaket er stadfestet.

Begrunnelsen for denne regelen er at når en sak allerede er behandlet to ganger av forvaltningen, må klagerens interesse vike for hensynet til andre berørte og til forvaltningens arbeidsbyrde. Klagesaken kan dermed bli avgjort på et grunnlag som bare er vurdert i en instans, klageinstansen.

Saken kan imidlertid bringes videre til et forvaltningsorgan som er overordnet klageinstansen, men kun etter reglene om omgjøring, se 35. Se mer om dette i rundskrivet til § 35. Eventuelt må det gis en videre klageadgang i særlov. På etatens områder er det for eksempel gitt regler om at klageinstansens vedtak på folketrygdlovens område, kan ankes inn for Trygderetten. Se nærmere om dette i avsnittet under.

Anke til Trygderetten

Folketrygdloven § 21-12 første ledd gir parten rett til å anke klageinstansens vedtak om en folketrygdytelse til Trygderetten. Adgangen gjelder også klageinstansens vedtak om å avvise en klage over et vedtak om folketrygdytelse. Tilsvarende gjelder for klagevedtak etter andre lover som ligger under Trygderettens saklige virkeområde, se trygderettsloven § 2.

Anken må settes fram etter reglene i trygderettsloven, se trygderettsloven kapittel 3. Anke til Trygderetten sikrer dermed en rett til tre-trinnsbehandling av vedtak og vedtak om å avvise en klage om folketrygdytelser, se § 21-12 første ledd tredje punktum, se trygderettsloven § 1. Denne ankeadgangen vil i realiteten innebære et unntak fra regelen om at klageinstansens vedtak i klagesak ikke kan påklages.

Klage til Sivilombudet

I tilfelle klageren ikke får medhold i klagen, eller av andre grunner er misfornøyd med vedtaket, kan hen bringe saken inn for Sivilombudet, se sivilombudsloven §§ 7, 8 og 9. Sivilombudets avgjørelser og synspunkter er ikke rettslig bindende for forvaltningen, se sivilombudsloven § 12, men de er likevel av stor betydning. Forvaltningen retter seg stort sett etter Sivilombudets uttalelse. Dersom Sivilombudet kritiserer et enkeltvedtak, og etaten velger å innrette seg etter kritikken, innebærer dette at etaten omgjør eget vedtak i samsvar med reglene i § 35. Omgjøringsvedtaket er da et enkeltvedtak som kan påklages etter reglene i § 28.

Søksmål

Et forvaltningsvedtak kan bringes inn for domstolene til overprøving. Etter folketrygdloven § 21-12 siste ledd forutsetter det at klage- og ankemuligheten er uttømt. Dette kan også bestemmes av det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket på andre områder enn på folketrygdens område etter § 27 b, dersom dette er opplyst i underretningen. Se rundskrivet til §§ 27 og 27 b. Domstolene avgjør om vedtaket er gyldig eller ugyldig, men treffer ikke ny realitetsavgjørelse i saken dersom vedtaket er ugyldig. Domstolene kan kontrollere rettsanvendelsen og det faktiske grunnlaget for vedtaket, men ikke forvaltningsskjønnet. Se mer om dette i kapittelet om ulovfestede forvaltningsrettslige regler og god forvaltningsskikk. Domstolene har dermed ikke samme myndighet som klageinstansen har etter § 34. Forvaltningen antas å ha et bedre grunnlag å treffe vedtak på enn det domstolene har, og det er lettere for forvaltningen å sikre ensartet praksis

Hovedregelen

Andre punktum gjør unntak fra hovedregelen i første punktum. Klageinstansens vedtak om å «avvise» klagen «kan påklages», med mindre noen av unntakene i bokstav a til d kommer til anvendelse.

Etter § 2 tredje ledd, regnes «avgjørelser som gjelder avvisning av en sak» som enkeltvedtak. Dette betyr at klageinstansens beslutning om å avvise en klagesak i utgangspunktet kan påklages som et nytt selvstendig vedtak.

Unntak

Bokstav c

Etter bokstav c vil et avvisningsvedtak aldri kunne påklages til Kongen, selv om klageretten ikke har bortfalt etter bokstav a eller b. Bokstav c innebærer at det er viktig at underinstansen er særlig oppmerksom på å prøve avvisningsspørsmålet og vise at dette er gjort, se § 33 andre ledd tredje punktum. Et departement som mottar en mangelfull klagesak fra en underinstans, og som vurderer avvising, bør på samme måte som andre klageinstanser be underinstansen om nærmere prøvning av de formelle sidene ved klageretten.

Bokstav d

Bokstav d gjelder for uavhengige klagenemnder, som for eksempel Utlendingsnemnda og Personvernnemnda, og omtales derfor ikke nærmere i dette rundskrivet.

Tredje ledd tredje punktum – om klagerett over avvisningsvedtak truffet av kommunen eller fylkeskommunen

Tredje ledd tredje punktum omhandler klagerett over avvisningsvedtak truffet av kommunen eller fylkeskommunen, og er derfor mindre relevant for saksbehandlingen i Arbeids- og velferdsetaten. Regelen omtales derfor ikke nærmere i dette rundskrivet.

Klagefristens lengde

Etter første ledd første punktum er fristen for å klage tre uker. Denne klagefristen vil bare gjelde når det ikke er gitt en annen frist i særlovgivningen.

I følgende særlovgivning gjelder ikke § 29, men en klagefrist på seks uker:

• Ved vedtak om folketrygdytelser etter folketrygdloven § 21-12 femte ledd i trygdesaker, og denne særregelen gjelder også for vedtak om avvisning av klage etter folketrygdloven.
• Ved vedtak om barnetrygd etter barnetrygdloven § 15 som viser til at folketrygdloven § 21-12 gjelder så langt den passer
• Ved stønad om arbeidsmarkedstiltak etter arbeidsmarkedsloven § 17
• Ved vedtak om bidragsforskudd etter forskotteringsloven § 9 bidragsforskott også seks uker

Klagefristen er til eksempel tre uker etter § 29 i følgende tilfeller:

• Ved vedtak om barnebidrag, se bidragsinnkrevingsloven § 22
• Ved vedtak om kontantstøtte, se kontantstøtteloven § 17
• Ved vedtak om sakskostnader etter § 36, selv om sakskostnadene knytter seg til en trygdesak
• Ved avslag på partsinnsyn, se § 21 andre ledd første punktum
• Ved vedtak om avvisning, se § 33 andre ledd, jf. § 2 tredje ledd og § 28 første ledd, men kun dersom klagefristen for vedtak om avvisning ikke er regulert i særlovgivningen, som for eksempel folketrygdloven § 21-12 femte ledd.

Når klagefristen starter

Klagefristen starter fra det tidspunkt «underretningen», altså meldingen om vedtak etter § 27, «er kommet frem» til «vedkommende part». Dette gjelder kun for sakens parter, slik at for andre som har rettslig klageinteresse etter § 28 første ledd, gjelder egne regler om fristberegning i andre ledd.

Det avgjørende for fristens utgangspunkt er når underretningen er kommet fram til vedkommende parts postkasse, enten digitalt eller fysisk. Fristen kan dermed begynne å løpe allerede før parten har gjort seg kjent med vedtaket.

Hvis underretningen sendes til digital postkasse, må varsel om dette være sendt til parten for at fristen skal begynne å løpe, se eForvaltningsforskriften § 11 andre ledd, jf. § 8 tredje ledd. En forutsetning for å sende underretningen digitalt, er at parten har opprettet digital postkasse og aktivt har valgt en elektronisk kommunikasjonsform. Etter eForvaltningsforskriften § 8 tredje ledd skal forvaltningsorganet «sørge for at varsel om at enkeltvedtak er fattet blir sendt parten, og om hvor og hvordan vedkommende kan skaffe seg kunnskap om innholdet». Et avsenderstyrt varsel som parten ikke kan slå av er tilstrekkelig og i samsvar eForvaltningsforskriften § 8 tredje ledd, selv om ordet «enkeltvedtak» eller «vedtak» ikke benyttes i varselet. Parten må selv «hente» post fra sin digitale postkasse, på samme måte som ved fysisk tilsendt post. Dersom parten etter første varsel ikke har åpnet underretningen, skal parten varsles på nytt, se eForvaltningsforskriften § 8 femte ledd. Fristen løper likevel fra det første varselet, da underretningen er kommet fram til parten allerede da.

Hvis underretningen sendes i posten, kan det by på bevismessige problemer å avgjøre når underretningen kom fram til partens postkasse. Når det ikke lar seg gjøre å dokumentere tidspunktet, har etatens praksis vært å legge til noen dager for postgang, slik at fristen begynner å løpe én uke fra underretningen ble postlagt. Det er da tatt høyde for at post ikke kjøres ut til mottaker hver dag. Dersom parten har sannsynliggjort at postgangen faktisk har tatt lengre tid enn én uke, kan det være grunnlag for å legge til ytterligere dager i beregningen av klagefristen. Det må foretas en konkret vurdering om det er tilstrekkelig sannsynliggjort at postgangen har vært forsinket i den aktuelle tidsperioden.

I utenlandssaker må det vurderes konkret når klagefristen starter. Blant annet må etaten ta hensyn til hva som er normal postgang i de ulike landene. Partens forklaring kan også ha betydning, dersom den er troverdig.

Hvis underretningen om vedtaket ikke inneholder informasjon om klagefrist, slik § 27 krever, starter klagefristen likevel fra det tidspunktet underretningen kom fram til partens postkasse. Men en slik innholdsmangel i underretningen, vil kunne gi grunnlag for å forlenge fristen etter fjerde ledd, eller gi oppreisning for fristoversittelse etter § 31. Se mer om oversitting av klagefrist i rundskrivet til § 31.

I særlovgivning kan det finnes eksempler på at klagefristen regnes på andre måter enn etter § 29 første og andre ledd, der det i lovs form er gjort unntak fra kravet til å underrette parten om vedtaket. Se mer om dette i rundskrivet til § 27. Folketrygdloven § 11-30 som gjelder i saker om arbeidsavklaringspenger er et eksempel på dette.

Klagefrist når parten har fullmektig

Etter første ledd første punktum er det «vedkommende part» som skal få underretning om vedtaket for at klagefristen begynner å løpe. Dette må ses i sammenheng med § 12 tredje ledd andre punktum. Der står det at alle «meddelelser eller henvendelser fra forvaltningsorganet skal skje til partens fullmektig for så vidt fullmakten dekker forholdet». Etter første ledd første punktum begynner dermed fristen å løpe når partens fullmektig mottar underretningen om vedtaket, så fremt dette omfattes av fullmakten. Les mer om hva som kan dekkes av fullmakt i rundskrivet til § 12.

Når en part krever å bli underrettet ved siden av fullmektigen, vil fristen begynne å løpe når fullmektigen mottar underretningen, i og med at parten fremdeles identifiseres med sin fullmektig, se § 12 tredje ledd fjerde punktum.

Dersom parten krever å underrettes istedenfor fullmektigen, vil fristen begynne å løpe fra parten mottar underretningen om vedtak.

Om tolkningen

I Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) side 102-103 går det fram at regelen kom til fordi man anså at underretningen kunne bortfalle ved en feil, og fordi klageberettiget i noen tilfeller ikke er part i saken under behandlingen i underinstansen, og dermed ikke ha krav på underretting om vedtaket. Det rimelige i disse tilfellene ville være å gi klagerett fra tidspunktet parten eller den klageberettigede faktisk fikk kjennskap eller burde skaffet seg kjennskap til vedtaket. Det at den klageberettigede «burde ha skaffet seg kjennskap til vedtaket» er slått fast for å «hindre at en klageberettiget i spekulasjonshensikt forholder seg passiv i et tilfelle der det er naturlig og rimelig at han på eget initiativ skaffer seg kjennskap til vedtaket», se NUT 1958: 3 side 286.

Bernt skriver i Norsk Lovkommentar i note 817, sist revidert 6. desember 2017, at det ikke er «tilstrekkelig at vedkommende har kjennskap til at det er truffet avgjørelse i saken hvis han eller hun ikke kjenner til innholdet. Derimot er det ingen nødvendig forutsetning at parten kjenner alle detaljer i vedtaket. Har parten kjennskap til at det er truffet vedtak som vedkommende skjønner eller bør skjønne berører hans eller hennes interesser, vil det gjerne kreves at han eller hun snarest prøver å få nærmere kjennskap til hva det går ut på.»

Det går fram av Bernt/Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett Bind I, 2010, side 308, at «[v]urderingstemaet «burde ha skaffet seg kjennskap til vedtaket» er nokså vagt og skjønnsmessig, og, hva verre er, det ville kunne medføre at et vedtak under gitte omstendigheter kunne påklages ganske lang tid etter det ble truffet. Dette kan være en belastning både for forvaltningen og for den part som vil bygge en rett på det aktuelle vedtaket.»

Om tolkningen

I Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) side 102-103 framgår det at regelen ble foreslått for å skape «den nødvendige ro og trygghet» for de som hadde blitt begunstiget gjennom et vedtak. Særregelen innebærer at de som mener sine interesser krenket eller mener seg forbigått ved et begunstigende vedtak, er avskåret fra å klage når tre måneder er gått fra det tidspunkt vedtaket ble truffet.

Woxholth omtaler særregelen i Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, på side 527-528, der det står at dersom «en klageberettiget ikke mottatt underretning om et vedtak som går ut på å tilstå noen en rettighet, skal klagefristen for andre likevel senest løpe ut når det er gått tre måneder fra det tidspunkt vedtaket ble truffet. Bestemmelsen tar sikte på å avbøte de uheldige virkninger det kunne fått om det gikk uforholdsmessig lang tid før vedkommende får eller burde få kjennskap til vedtaket. For en part som er gitt en begunstigelse ved vedtaket, ville det ellers lett oppstå usikkerhet om når vedtaket er endelig. Lovformålet rekker ikke lenger enn at tremånedersfristen bør gjelde for andre parter eller personer med klageinteresse enn den som selv er begunstiget. Det er da også blitt lovens regel. Den som selv er blitt begunstiget ved vedtaket, men som ikke har fått innvilget søknaden fullt ut, kan derfor klage inntil tre uker etter underretningen, selv om det er etter at tremånedersfristen er gått ut.»

Om tolkningen

Regelen i tredje ledd er ifølge Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) på side 104 begrunnet i at «[f]ørst når vedkommende part har fått oppgitt begrunnelsen, vil han i alminnelighet ha grunnlag for å ta standpunkt til om han skal klage.» Det står også der at ny klagefrist etter tredje ledd andre punktum er tre uker, og Woxholth legger da til grunn i Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, side 528, at parten da kan «kreve begrunnelse dagen før treukersfristen løper ut og dermed oppnå en ny treukersfrist.» Fristen for å kreve begrunnelse etter § 24 andre ledd, skal imidlertid være den samme som klagefristen på tre uker. Woxholth skriver i Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, side 554 at det kan være bestemt annerledes i særlovgivningen, slik at en annen klagefrist enn tre uker gjelder. Ses §§ 24 andre ledd og 29 tredje ledd i sammenheng, må utgangspunktet være likt: Den nye klagefristen bestemmes av særlovgivningen, og dersom det ikke finnes særlovgivning på området gjelder forvaltningslovens klagefrist på tre uker.

Om tolkningen

Etter ordlyden «særlige tilfelle» er det kun unntaksvis at underinstansen eller klageinstansen kan forlenge klagefristen. Ordlyden begrenser ikke hvem som kan be om forlengelse av klagefristen, og derfor må både parten eller hans fullmektig, eller noen med rettslig klageinteresse, kunne be om forlengelse. Det er heller ikke regulert hvordan en slik forespørsel må settes fram for forvaltningsorganet.

Det står i Ot.ptp.nr. 38 (1964–1965) side 103 at meningen antas å være at «fristen skal forlenges av det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Departementet mener at også klageinstansen må kunne treffe vedtak om dette, og har formet lovbestemmelsen i samsvar med det. Samtidig har man presisert at fristen i tilfelle må forlenges før den er utløpt. Etter dette tidspunkt kan det bare bli tale om oppreising.»

Woxholth legger også til grunn i Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, side 530, «at det ikke skal foreligge noen alminnelig adgang til å kreve forlengelse.» Det kan være aktuelt der «parten må foreta spesielle undersøkelser før han kan ta endelig stilling til om det er grunn til å klage.» Eckhoff/Smith, skriver også i Forvaltningsrett, 2022, side 309 at «utsettelse skal ikke være kurant» da det må «tas hensyn til dem som måtte være interessert i å få saken endelig avgjort så snart som mulig.» Bernt/Rasmussen legger til grunn i Frihagens forvaltningsrett Bind I, 2010, side 310, at «særlig tilfelle» må forstås slik at «det er neppe grunn til å ta det altfor strengt.» Dette fordi «[a]lternativet til en slik søknad vil jo være en helt kort klage, som klager senere under sakens gang kan utdype. Men mer enn helt korte utsettelser vil det likevel ikke være tale om.»

Når det gjelder en foreløpig klage, står det i NUT 1958:3 side 447 til § 30 at «[d]et kan ikke stilles noe ubetinget krav om at klageerklæringen skal være fullstendig for at fristen skal anses for avbrutt, sammenlign § 34. I en viss utstrekning må det være adgang til å inngi foreløpig klage innen fristens utløp og senere sende inn nærmere begrunnelse.»

Om tolkningen

Det følger av Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) side 103-104 at dersom klagen skal sendes i post, bør det «ikke kreves at erklæringen er avgitt til et postkontor; det må være nok at den er postlagt i en av postverkets postkasser.»

Der klagen sendes elektronisk følger det av Ot.prp. nr. 108 (2000–2001) side 182-183 at den bare vil være «framsatt med fristavbrytende virkning når den er kommet frem til den elektroniske adressen som forvaltningsorganet har oppgitt. Alternativene postoperatør og offentlig tjenestemann med fullmakt, omfatter ikke elektroniske klager. Dette følger av ordene «for mottak av elektroniske klager», som klart angir at avgivelse til den oppgitte elektroniske adresse er den eneste mulige fristavbrytende avgivelsesmåte for elektroniske klager. Det innebærer antitetisk at avgivelse til andre elektroniske adresser som måtte tilhøre det aktuelle forvaltningsorgan – herunder avgivelse til den enkelte tjenestemanns e-postadresse – ikke er fristavbrytende. Dette gjelder selv om den aktuelle tjenestemann vil ha fullmakt til å motta papirbaserte klager, slik at en avgivelse av en papirklage til vedkommende vil være fristavbrytende. Likevel bør det være slik at det er fristavbrytende dersom en klage er sendt til klageorganets formelle adresse, selv om klagen skulle ha gått til det organ som fattet vedtaket.»

Se også Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, side 531. Der står det blant annet at dersom klagen sendes feilaktig til klageinstansen, og ikke underinstansen, og den er avgitt i tide, må det være tilstrekkelig.

Om tolkningen

Ordlyden innbyr til en helt konkret bevismessig vurdering. For elektronisk kommunikasjon gir eForvaltningsforskriften § 11 fjerde ledd klare føringer for hva som ligger i at parten «burde forstått» at klagen ikke har kommet fram.

Det står i Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) side 105 at «[n]år klagen ikke kommer fram, skal klageren etter komitéutkastet gjenta klagen innen en uke etter at han fikk vite om det. Dette stemmer med domstollovens § 146 tredje ledd, som imidlertid tilføyer at tilleggsfristen ikke skal være lengre enn den opprinnelige frist. Etter departementets mening bør tilsvarende tilføyelse gjøres i forvaltningsloven (jfr. her prp. §§ 14 og 15) der klagefristen er 3 dager). Dessuten bør fristen for å sende ny melding løpe også hvor vedkommende klager burde ha forstått at klagen er kommet bort.»

Om tolkningen

Etter ordlyden «regnes overensstemmende» gjelder reglene i domstolloven §§ 148 og 149 for beregningen av fristen etter forvaltningsloven likt som etter domstolloven. Disse bestemmelsene suppleres av helligdagsfredloven og lov om 1. og 17. mai som høgtidsdager. I NUT 1958: 3 side 286 står det at «[v]ed beregningen av fristenes lengde – i dager, uker eller måneder – anvendes som foran nevnt allerede i noen utstrekning Dl. §§ 148 og 149 analogisk i forvaltningen uten at dette har støtt på vansker. Det skulle derfor være ubetenkelig uttrykkelig å gi disse bestemmelser tilsvarende anvendelse.» Det går fram av Rt-1997-956 at julaften ikke er «likestilt med de dager som omfattes av domstolloven § 149 første ledd», og er dermed ikke en helligdag. I Rt-2000-1962 utløp ankefristen 25. april 2000 for en kjennelse som var avsagt 23. mars 2000. Dette var fordi 23. og 24. april 2000 var helligdager, 1. og 2. påskedag, og Høyesterett uttaler at «[h]vorvidt 2. påskedag er helligdag i Russland, spiller i denne sammenheng ingen rolle.»

Om tolkningen

Det følger av ordlyden «kan» at spørsmålet om å behandle klagen til tross for fristoversittelsen er opp til vedtaksorganet. Det er lagt til grunn i Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) på side 104 at det er opp til forvaltningens skjønn om oppreisning skal gis eller ikke og at bakgrunnen for det er at de «som er begunstiget ved et vedtak, må til en viss grad kunne innrette seg etter det når klagefristen er ute.» Det blir videre lagt til grunn i Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) side 93 at det er «unødvendig med en særskilt søknad om oppreising. Dersom klagen kommer for sent og ikke selv forklarer grunnen til dette, må forvaltningen vurdere om det er behov for opplysninger og i tilfelle hvilke. Det kan bli nødvendig å be klageren om disse opplysninger, men det er ikke nødvendig etter utkastet at tilleggsopplysningene gis skriftlig.»

Eckhoff/Smith skriver at begrunnelsen bak reglene «tilsier at klageren har krav på oppreisning dersom det ikke har gått for lang tid, og vedtaket ikke skaper rett for andre på en måte som beskrevet i proposisjonen.»

Første ledd bokstav a – parten eller hans fullmektig kan ikke lastes for oversittelsen eller for å ha drøyd med å klage etterpå

Etter første ledd bokstav a kan klagen tas under behandling dersom parten eller dennes fullmektig «ikke kan lastes» for å ha oversittet fristen eller for å ha «drøyd med å klage etterpå». Om det foreligger slike forhold må vurderes konkret i hvert tilfelle.

Det er to alternative vilkår som må vurderes. Det første er om parten og dennes fullmektig ikke kan klandres for at fristen er oversittet. Et eksempel hvor dette kan være tilfelle er dersom underrettingen om vedtaket etter § 27 var mangelfull, og enten manglet eller inneholdt uriktig informasjon om klageadgang og/eller klagefrist.

Det andre er om parten og dennes fullmektig ikke kan klandres for at de har drøyd med å klage etter at de ble kjent med fristoversittelsen. Regelen bør for tilfeller hvor parten ikke har mottatt tilstrekkelig informasjon om klageadgang og/eller klagefrist ses i sammenheng med § 29 andre ledd. Her framgår det at i tilfeller hvor parten ikke har mottatt underretning om vedtaket, løper fristen fra parten fikk eller burde skaffet seg kjennskap til vedtaket. Det vil derfor være vanskelig å godta at parten eller fullmektigen har drøyd mer enn tre uker med å framsette klage etter at de ble kjent med fristoversittelsen.

Andre forhold som kan være relevante å vurdere som grunnlag for at parten eller fullmektigen ikke kan klandres for fristoversittelsen eller for å ha drøyd med å klage etterpå kan være brudd på veiledningsplikten, se § 11, helseårsaker eller andre forhold som er utenfor parten og fullmektigens kontroll.

Det er viktig å understreke at vurderingen her må gjøres konkret i det enkelte tilfellet, og at det ikke er noen automatikk i at for eksempel helseproblematikk innebærer at etaten tar klagen til behandling til tross for fristoversittelse.

Første ledd bokstav b – «særlige grunner» tilsier at klagen blir prøvd

I utgangspunktet er det viktig at en klagefrist er fast og forutberegnelig. Dersom parten eller dennes fullmektig kan klandres for fristoversittelsen, vil selv en bagatellmessig fristoversittelse derfor kunne være nok til at klagen ikke tas under behandling. Det må da vurderes om det foreligger «særlige grunner» som gjør det rimelig at klagen likevel blir prøvd.

Spørsmålet om det foreligger «særlige grunner» må vurderes konkret. Terskelen for at det foreligger særlige grunner er nokså høy. Det skal ikke være kurant å få oppreisning for fristoversittelse etter bokstav b. Grunnene kan ikke være så generelle at de kan påberopes i mange saker.

Om saken har særskilt stor betydning for klageren, eller behandling av klagen kan løse et prinsippspørsmål som også vil avhjelpe forvaltningen i fremtidige saker, kan dette utgjøre særlige grunner. Særlige grunner kan også være at saken er tvilsom rettslig sett. Vurderingen må likevel gjøres konkret der det tas hensyn til hva vedtaket det er klaget på gjelder, og viktigheten av få det prøvd for parten.

Om tolkningen

Ordlyden «skade eller ulempe for andre» sikter til at andre enn parten kan komme dårligere ut ved endring som følge av at klagen tas til behandling. Ordlyden «andre» må omfatte hvem som helst som ikke er part, men som kan berøres av en endring av vedtaket på en eller annen måte.

I NUT 1958:3 side 447 framgår det at «[h]ensynet til en annen part kan f.eks. tilsi at oppreisning ikke bør gis når vedkommende med full grunn har innrettet seg etter det vedtak som er truffet.»

Woxholth, skriver i Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, på side 537 at «[i] annet ledd gis det en pliktregel om vurderingstemaet etter første ledd bokstav a og b. [...] Først og fremst tar bestemmelsen sikte på å gi et visst vern for interessene til eventuelle andre parter eller berørte som er blitt begunstiget av førsteinstansvedtaket, og som har innrettet seg etter det når fristen løper ut. Særlig i forhold til oppreisning etter bokstav b bør hensynet til andre telle tungt, fordi klageren som regel kan bebreides. Men hensynet til andre parter og begunstigede teller avgjort også i forhold til omgjøring etter bokstav a.»

Om tolkningen

Ordlyden tilsier at ettårsfristen for å behandle en klagesak gjelder for absolutt alle saker der det er truffet vedtak. Fristen i tredje ledd, og klagefristene ellers, vil være med på å «fremme en mer rasjonell arbeidsmåte» i forvaltningen, se NUT 1958:3 side 285. I Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) side 93 kommer det fram at regelen også er gitt av hensyn til andre parter i saken. Videre står det at «de beste grunner taler vel for at regelen forblir generell» og at «klageren tross fristoversittingen ofte vil kunne sende ny søknad m.m.»

Det har i praksis og juridisk teori vært uenighet om tredje ledd kun gjelder for oversittet klagefrist der klagefristen har begynt å løpe, eller også som en absolutt ytre frist der klagefristen aldri begynte å løpe, for eksempel der parten ikke ble gjort kjent med vedtaket.

Justisdepartementets lovavdeling har tatt stilling til spørsmålet i to uttalelser. Det står i JDLOV-1986-2977 at «[o]rdlyden i forvaltningslova § 31 tredje ledd isolert talar for å forstå regelen som ein generell preklusjonregel slik at klageretten er avskoren etter eitt år også der klagefristen aldri har byrja å løpa. Men plasseringa i § 31, som har overskrifta «oversitting av klagefristen», talar for at regelen berre gjeld der klagefristen er oversiten.» Det er videre vist til at forhistorien også tilsier at reglene kun gjelder ved oversittet klagefrist. I JDLOV-2000-398 står det også at rettskildebildet «bør gi et visst rom for å legge vekt på reelle hensyn». Dersom fristen skulle gjelde absolutt, også der klagefristen aldri begynte å løpe, ville det i tillegg kunne uthule klageretten etter § 28. Arbeids- og velferdsdirektoratet er enig i tolkningen som legges til grunn i JDLOV-2000-398, og er enig i konklusjonen i at tidsbegrensingen gjelder kun ved oversittet klagefrist.

Woxholth, antar imidlertid i Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, side 538, «at tredje ledd må anses som en generell preklusjonsregel for klageadgangen» både ut fra ordlyden og reelle hensyn. Han viser til at det er «et klart behov for å unngå klagesaker når så lang tid som ett år har gått siden vedtaket ble truffet», og at «hensynet til eventuelle andre parter trekker i denne retning, da en motsatt løsning vil kunne innebære endringer i festnede rettsforhold.» Eventuelle uheldige konsekvenser ved tidsbegrensingen i tredje ledd må løses gjennom en «erstatningssak mot det offentlige.»

Eckhoff/Smith synes å være enig med Woxholth i Forvaltningsrett, 2022, der det på side 310 står at «[o]ppreisning kan ikke under noen omstendighet gis hvis det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet». Eckhoff/Smith skriver videre at det kan «komme på tale å omgjøre vedtaket av eget tiltak» eller «at klageren kan få spørsmålet prøvd i ny sak, f.eks. ved å søke på nytt. I enkelte tilfeller kan det også være naturlig å behandle en «klage» som en ny søknad»

Bokstav a – klagen må settes fram for vedtaksorganet

Etter første ledd bokstav a skal klagen settes fram for det forvaltningsorganet som har «truffet vedtaket», altså vedtaksorganet. Bakgrunnen for denne regelen er dels at vedtaksorganet

• tradisjonelt sett har sakens dokumenter,
• så snart som mulig skal bli klar over at vedtaket er påklaget og dermed kan bli omgjort, og
• skal få en mulighet til å rette opp eventuelle feil, se § 33 andre ledd.

Dersom klagen er adressert til klageinstansen eller en annen enhet i Arbeids- og velferdsetaten, bør mottakerorganet sørge for at klagen sendes til vedtaksorganet for behandling etter § 33, samtidig som at klageren blir informert om oversendingen. Dette følger av § 11, jf. forvaltningsforskriften § 4. En slik oversendelse vil også være i tråd med god forvaltningsskikk.

Videre følger det av første ledd bokstav a at dersom muntlig klage er tillatt, skal vedtaksorganet sette opp klagen skriftlig. Eksempler på at muntlig klage er tillatt er §§ 14 og 15. At muntlig klage skal settes opp skriftlig må forutsetningsvis forstås som at klagen må være skriftlig. Forvaltningens alminnelige veiledningsplikt innebærer at etaten bør hjelpe til med å utarbeide klager, når det er behov for slik hjelp, se § 11 og forvaltningslovforskriften § 3. Det gjelder både per telefon og når klager fysisk møter opp på et NAV-kontor.

Bokstav b – klagen må være undertegnet

Etter første ledd bokstav b skal en klage være «undertegnet» av klageren eller hans fullmektig. Klagen må altså være underskrevet av parten selv, med mindre det foreligger fullmakt eller parten blir representert ved advokat eller verge. Klagen kan underskrives elektronisk, se § 15 a og eForvaltningsforskriften kapittel 2. At klagen er autentisert som fastsatt i eForvaltningsforskriften er likestilt med forvaltningslovens krav til dokumentbasert undertegning. Ettersom det er et krav til at klagen undertegnes, er det innforstått også et krav til at klagen er skriftlig, se under første ledd bokstav a.

Bokstav c – klagen må identifisere vedtaket som påklages

Etter første ledd bokstav c må klagen «nevne det vedtak som det klages over», og «om det er påkrevet» gi opplysninger slik at forvaltningsorganet kan finne ut om det foreligger klagerett og om det er klaget innen fristen.

Klageren må altså tydeliggjøre at hen klager over et bestemt vedtak, og ikke bare at hen beklager seg eller kritiserer forvaltningen. Det må derfor framgå av klagen at hensikten er å sette fram en formell klage over et bestemt vedtak. Dette betyr ikke at klageren må vite saksnummeret på vedtaket, men at hen kan identifisere vedtaket på annen måte.

Dersom det er uklart om et vedtak faktisk klages på, hvilket vedtak som påklages, eller om en begjæring om «fornyet behandling» egentlig er ment som en klage, må Arbeids- og velferdsetaten veilede parten i samsvar med § 11, og parten gis en kort frist til å rette klagen etter tredje ledd.

Videre følger det av første ledd bokstav c at om «det er påkrevet» må det gis opplysninger slik at forvaltningsorganet kan ta stilling til om klageren har klagerett, altså at hen er part eller har rettslig klageinteresse, og om klagefristen er overholdt. At opplysninger gis «om påkrevet» betyr at de de skal gis i tvilstilfeller, men det vil ikke utgjøre en mangel som kan føre til retting etter tredje ledd at opplysningene er uteglemt.

Bokstav d – klagen må angi den endringen som ønskes

Etter første ledd bokstav d skal klageren angi den «endring som ønskes» i det vedtaket det klages over. Dersom det er uklart hvilken endring som ønskes, må Arbeids- og velferdsetaten veilede parten etter § 11, og gi parten en kort frist til å rette klagen, etter tredje ledd. Kravet bør ikke forstås strengt, og det må være tilstrekkelig å oppgi kort hva som ønskes endret, uten en lengre redegjørelse for det, eller å oppgi kort hvilken retning endringen bør gå i. Klager må derimot ikke gi noen begrunnelse for klagen, eller påstå at det er noen feil ved det vedtaket som påklages.

Om tolkningen

Ordlyden «bør» viser til at en begrunnelse ikke er en plikt klageren har. I NUT 1958:3 side 447 står det at «[d]et vil naturligvis være i klagerens egen interesse at han grunngir sin klage så utførlig som mulig. Og ved at han allerede i klageerklæringen nevner de grunner han akter å påberope seg, vil klagebehandlingen kunne lettes og påskynnes. Dette er formålet med bestemmelsen i annet ledd.» God forvaltningsskikk kan tilsi at forvaltningsorganet bør be om en begrunnelse fra klager, eller at klager klargjør sin begrunnelse dersom denne er uklar. Det står i Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, på side 540, at når det i andre ledd står at de grunner klagen støtter seg til bør nevnes, «siktes [det]til faktum og juss.». Woxholth skriver også at «[f]ormålet med bestemmelsen er å lette arbeidet for forvaltningen. Som en sideeffekt kan det eventuelt oppnås at klageren tenker nøye gjennom grunnlaget før klagen sendes inn, noe som kanskje kan føre til at enkelte klagesaker kan unngås.»

Om tolkningen

Etter ordlyden gjelder plikten til retting bare ved «feil eller mangler», som ikke i seg selv begrenser hvilke «feil og mangler» som må foreligge for at plikten inntrer. Etter ordlyden må feil eller mangler ved adressat, form og innhold etter første og andre ledd, eller mangler for bedømmelse av klagefrist, se §§ 29 til 31, være omfattet. Det skal etter ordlyden gis en «kort frist» for rettelse eller utfylling, uten at ordlyden gir noen føringer for fristens lengde. God forvaltningsskikk må være førende for hvilken frist som skal settes.

Det står i Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) side 106 at det etter tredje ledd ikke skal kreves en ny klageerklæring, og at det «[e]llers er det grunn til å presisere at vilkåret for at den foran nevnte bestemmelse skal komme til anvendelse, vil være at det foreligger en erklæring som med rimelighet kan oppfattes som en klage i lovens forstand. En henvendelse som inneholder kritikk over en avgjørelse, men uten å nevne spørsmålet om overprøving, vil det vanligvis ikke uten videre være grunn til å oppfatte som en klageerklæring. Og mer enn en tilleggsfrist har forvaltningsorganet ikke plikt til å gi.»

Woxholth skriver i Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, side 540 og 541, at det forutsetningsvis av tredje ledd kommer fram at «en henvendelse som har formelle feil eller mangler, ikke er å regne som en fullgod klage som klageren kan kreve behandlet. I forbindelse med den nye fristen bør forvaltningen veilede klageren om hva som må gjøres for at klagen skal bli lovformelig. Det står også at forvaltningen kun har «plikt til å gi en tilleggsfrist. Er forholdet ikke i orden når denne fristen løper ut, kan klagen avvises.»

Trygderettsloven

Når et vedtak ankes til Trygderetten gjelder egne regler om saksforberedelse i trygderettsloven kapittel III om anke og saksforberedelse. Reglene er delvis like som i forvaltningsloven kapittel VI, men stiller også noen strengere krav til en anke til Trygderetten enn til en klage.

Barnelova

Etter barneloven § 75 kan Arbeids- og velferdsetaten gå utenfor partenes påstander i klagesaker og i saker om endring av tilskudd. Bestemmelsen gjelder for vedtak om barnebidrag som er avgjort etter barneloven kapittel 8. Dette innebærer at underinstansen kan endre vedtak også til ugunst for klageren i slike saker. Det er altså en videre adgang for underinstansen til å endre vedtak etter barnelova § 75 enn etter § 33 andre ledd. Se nærmere omtale i rundskrivet til barnelova § 75.

Om tolkningen

Det følger av Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) punkt 5 side 93 at utgangspunktet i § 33 bør være at kapittel IV og V skal gjelde, og at § 33 skal «nøye seg med å gi de avvikende regler eller tilleggsregler som er nødvendige.» Graver skriver i Alminnelig forvaltningsrett, 2019, side 447, at første ledd er gitt for å unngå enhver misforståelse», og det «betyr at reglene om partsinnsyn, varsel, rett til å uttale seg etc. gjelder på samme måte for behandlingen av klagesaken.» Eckhoff/Smith skriver i Forvaltningsrett, 2022, side 311 at første ledd er gitt for tydelighets skyld, og at kapittel IV og V gjelder i klagesaker med visse modifikasjoner.

Første punktum – underinstansens plikt til å opplyse saken

Etter andre ledd første punktum skal vedtaksinstansen foreta de undersøkelser som «klagen gir grunn til».

Forutsetningen for at klagen gir grunn for å foreta undersøkelser, er at klageren har tatt opp nye forhold eller anførsler. Det kan da bli nødvendig for underinstansen å innhente faktiske opplysninger for å kontrollere det klageren anfører, eller det kan bli nødvendig med ny sakkyndig vurdering.

Hvis det er grunn til å innhente nye opplysninger på grunnlag av det som kommer fram i klagen, skal underinstansen gjøre det. Videre skal underinstansen kontrollere holdbarheten av nye anførsler som er framsatt i klagen. Underinstansen har også plikt til å ta initiativ overfor klageren for å få rettet eventuelle feil og mangler i klagen, se § 32.

Videre kan underinstansen av eget skjønn beslutte at iverksetting av vedtaket skal usettes til klagen er avgjort. Se nærmere omtale av utsatt iverksetting av vedtak i rundskrivet til § 42.

Andre punktum – underinstansens kompetanse til å endre vedtaket

Etter andre ledd andre punktum «kan» underinstansen oppheve eller endre vedtaket «dersom den finner klagen begrunnet». Dette betyr at underinstansen har adgang til, men ingen plikt til å vurdere vedtaket på nytt. En klagesak kan derfor oversendes klageinstansen etter fjerde ledd uten at underinstansen vurderer å endre vedtaket, så lenge underinstansen har gjort sin plikt etter første ledd, andre ledd første punktum og tredje ledd.

At underinstansen bare kan endre eller oppheve sitt tidligere vedtak «dersom den finner klagen begrunnet» innebærer at underinstansen bare kan gjøre endringer i klagerens favør, for eksempel ved at klageren helt eller delvis får innvilget den ytelsen som tidligere ble avslått.

Underinstansen kan endre vedtaket i klagers favør også hvor dette innebærer en endring til skade for en annen part, som for eksempel ved endring av tidligere vedtak om barnebidrag. I praksis kan dette likevel være mindre aktuelt, da det nye vedtaket vil kunne utløse en ny klage fra den parten endringen går ut over. I slike situasjoner kan det gjerne være bedre at førsteinstansen heller oversender saken til klageinstansen med merknader som viser hvilke endringer underinstansen kunne tenke seg.

Etter omstendighetene kan reglene om omgjøring uten klage i § 35, gi underinstansen adgang til å endre vedtaket til skade for klageren.

Dersom utfallet av underinstansens nye vurdering av saken blir at det påklagede vedtaket blir endret eller opphevet, skal underinstansen fatte et nytt enkeltvedtak som kan påklages av alle parter eller andre med rettslig klageinteresse, se § 28.

Om tolkningen

Etter ordlyden «skal» foreligger det en plikt til å avvise klagen for underinstansen når vilkårene for å behandle den ikke er oppfylt. Eckhoff/Smith skriver i Forvaltningsrett, 2022, side 311 at grunner for å avvise en klage kan være at «klagen gjelder en avgjørelse som ikke er enkeltvedtak, at klageren ikke har klagerett, eller at klagefristen er utløpt og det ikke er grunn til å gi oppreisning [...] Dette går også fra av Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, side 547.

Eckhoff/Smith skriver vider at dersom «det foreligger tilstrekkelige opplysninger om disse forhold, kan spørsmålet om avvisning avgjøres uten videre. Hvis nærmere undersøkelser er nødvendig, må man gå fram etter reglene i fvl. kap. IV.» Det står også i Eckhoff/Smith at nå underinstansen «kommer til at saken kan fremmes, treffer den ikke formelt vedtak om dette (med mindre oppreisning for oversittelse av klagefristen er nødvendig). Konsekvensen blir bare at saksbehandlingen fortsetter på vanlig måte.»

Om tolkningen

Ordlyden «snarest mulig» må forstås som snarest opp til det tidspunktet klagen er mottatt og forvaltningen vet at det er en motpart i saken. Etter ordlyden er det ikke adgang til å vente med å sende forhåndsvarsel til et passende tidspunkt. Når forvaltningen har kapasitet til det, skal forhåndsvarsel sendes.

Det står i Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) side 94 at «[h]envisningen til § 16 tredje ledd innebærer at varsel til klagemotparten etter forholdene kan unnlates. [...] Dersom det f.eks. under behandlingen av saken i underinstansen ikke har vært mulig å komme i kontakt med motparten, er det ikke grunn til å tro at man kan lykkes under klagebehandling kort tid seinere. Heller ikke synes det nødvendig med varsel om underinstansen mener at klagen bør avvises eller at den er åpenbart grunnløs osv.»

Woxholth skriver i Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, side 547 at klagemotparten skal få kopi av klagen som vedlegg, med mindre «klagen inneholder opplysninger som klagemotparten(e) ikke har krav på innsyn i.»

Om tolkningen

Etter ordlyden av «tilrettelagt» må klagesaken være klar til å sendes eller bearbeidet slik at den er klar til å sendes, uten at det det gis føringer for hva som må være med i oversendelsen. Andre punktum gir kun regler for underinstansens uttalelse, «dersom» de velger å gi en slik til klageinstansen. I NOU 2019: 5 punkt 24.11.2.2 side 387 står det at «[h]vis underinstansen ønsker å forsvare vedtaket, kan det farge saksforberedelsen, og en klager som ser underinstansen som sin motpart, kan føle seg lite bekvem med at underinstansen har en aktiv rolle under saksforberedelsen.» Ut fra dette må det legges til grunn at det å tilrettelegge saken ikke innebærer et særlig vidtrekkende ansvar for underinstansen, da dette vil kunne «motvirke en reell toinstansbehandling», se NOU 2019: 5 punkt 24.11.2.2 side 386.

Eckhoff/Smith, skriver i Forvaltningsrett, 2022, på side 312 at «[a]lle dokumenter skal sendes, både de som skriver seg fra førsteinstansbehandlingen, og de som er kommet til under den forberedende klagebehandlingen. Også interne dokumenter som partene ikke har krav på å se [...] skal følge med.» Se også Bernt/Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett Bind I, 2010, side 315.

Sivilombudet skriver i SOM-2017-804 at «[d]et klare utgangspunktet ved enhver forvaltningsmessig klagebehandling er at klageinstansen skal ha tilgang til samtlige dokumenter i saken» da det er en «er en forutsetning for at klageinstansen skal kunne oppfylle plikten til å prøve «alle sider av saken», jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd» og «en forutsetning for at saken skal kunne bli tilstrekkelig opplyst.»

I SOM-1998-48 pekte Sivilombudet på at en praksis med å samle opp alle innkomne klager og oversende dem under ett etter en tid, var i strid med alminnelige prinsipper om god saksbehandling og § 33 fjerde ledd.

Om tolkningen

Ordlyden i femte ledd er den samme om i § 17 første ledd, og må forstås likt. At saken skal være «så godt opplyst som mulig» skal derfor ikke tas helt på ordet.

At klageinstansen kan be underinstansen om å sende over klagesaken følger av Ot.prp. nr. 38 (1964–1965) side 106 og NUT 1958:3 side 246.

Det går fram i NUT 1958:3 side 293 at «[k]lagemyndigheten har ansvaret for klagesakens opplysning. Når ikke særlige grunner taler for en annen ordning, bør regelen derfor være at klagemyndigheten selv leder det utredningsarbeide som finnes nødvendig. Dette betyr ikke at det underordnede organ skal begrense seg til en mekanisk oversendelse av klagen og sakens dokumenter; foruten å gi sin uttalelse i realiteten, må underinstansen f.eks. også gi supplerende opplysninger som er foranlediget av klagen. Men den bør i alminnelighet ikke på eget initiativ innhente uttalelser, iverksette granskninger eller foreta andre undersøkelser.» Det går også fram av Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) side 95 at «[p]oenget i femte ledd første punktum er derfor bare å fastsette at det er klageinstansen som skal påse at saken er tilstrekkelig opplyst.»

Woxholth nyanserer dette i Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, side 550 der han skriver at det «er som regel ikke nødvendig å legge så mye arbeid i saksopplysningen som i forbindelse med førsteinstansvedtaket, fordi saken på klagenivå normalt vil være meget godt opplyst. Men for at klagebehandlingen skal ha en realitet, må klageinstansen i det minste kontrollere underinstansens opplysninger om faktum og bringe på det rene om det er nødvendig å supplere dem.»

Om tolkningen

Etter ordlyden «skal» har klageinstansen er plikt til å avvise saken der vilkårene for å behandle den ikke foreligger. Det står i Ot.prp. nr. 3. (1976–1977) på side 96 at «[r]egelen i annet punktum om at klageinstansen ikke er bundet av at underinstansen har ansett vilkårene for å foreligge, har sammenheng med at underinstansen generelt ikke treffer noen formell avgjørelse i dette spørsmål. Regelen gjelder imidlertid også om underinstansen har tatt et uttrykkelig standpunkt.» Se også Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, side 552 og 553.

Om tolkningen

Ordlyden «prøve alle sider av saken» tilsier at klageinstansen ikke er bundet av hverken faktum eller rettsanvendelsen. Etter ordlyden «kan» er imidlertid ikke klageinstansen pliktig til å prøve alle sider av saken. Det følger imidlertid av Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) side 96 at «[k]lageinstansen vil ha plikt til å foreta en ny prøving av vedtaket i den utstrekning det er påklaget.» Videre er utgangspunktet at «klageinstansen har samme kompetanse som det underordnede organ og kan foreta en full prøving av hele saken ubundet av den ramme som er trukket opp i klagen. Dersom den finner grunn til det, må den således også kunne ta opp til ny behandling forhold i saken som ikke er berørt av klageren.»

Etter ordlyden «nye omstendigheter» kan klageinstansen vurdere opplysninger som tidligere ikke er vurdert i saken. Ordlyden skiller ikke mellom «nye omstendigheter» som skyldes nye fakta eller som skyldes nye opplysninger om foreliggende fakta. Det at klageinstansen skal «ta hensyn til nye omstendigheter» innebærer ifølge Sivilombudet i SOM-2019-3765 at klageinstansen ikke har noen plikt til å ta hensyn til nye opplysninger i saken, men at «hensynet til en riktig og effektiv saksbehandling [vil] tilsi at alle nye relevante opplysninger tas i betraktning før vedtak treffes.» Videre skriver Bernt/Rasmussen i Frihagens forvaltningsrett Bind I, 2010, på side 317 at [k]lagesaken er ikke begrenset til det som forelå da underinstansen traff sitt vedtak.» Klageinstansen skal derfor «også ta hensyn til nye omstendigheter helt frem til klagesaken avsluttes.» Det betyr at klager kan få «medhold selv om klageinstansen legger til grunn at underinstansens vedtak var det riktige slik saken sto da det ble truffet.»

Et unntak gjelder for saker om barnebidrag, der klageinstansen skal vurdere forholdene slik de var, se SOM-2019-3765. Der skriver Sivilombudet at «[f]aktiske forhold som tidsmessig inntreffer etter tidspunktet for førsteinstansvedtaket, anses som etterfølgende forhold som partene normalt er henvist til å søke om endring av barnebidraget for. Forvaltningsloven § 34 pålegger ikke klageinstansen noen plikt til å ta hensyn til nye opplysninger i saken. Vanligvis vil hensynet til en riktig og effektiv saksbehandling tilsi at alle nye relevante opplysninger tas i betraktning før vedtak treffes. I saker om barnebidrag må imidlertid behovet for en praktikabel avgjørelsesordning normalt tilsi en annen løsning. Den parten som mener at en ny opplysning er av betydning, er ivaretatt ved adgangen til å fremme ny sak.»

Ordlyden av at klageinstansen «skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med» tilsier at det er en plikt for klageinstansen å se nærmere på hva klager anfører. Det er i Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) side 96 at klageinstansen «må vurdere de argumenter som klageren har gjort gjeldende i saken, og foreta de undersøkelser som ellers trengs for å få saken tilstrekkelig opplyst».

Det må også komme tydelig fram i saken at klageinstansens plikt til å vurdere klagers synspunkter, er overholdt. Sivilombudet peker i SOM-2023-585 på at det etter deres syn ikke var «mulig å lese ut av vedtaket, eller sakens øvrige dokumenter, om formannskapet har vurdert de synspunkter klageren kom med i klageomgangen. Dette er i strid med forvaltningsloven § 34 andre ledd, andre punktum.»

Første punktum – endring til skade etter en interesseavveining

Etter tredje ledd første punktum framgår det at vedtaket ikke kan endres til «skade for klager», med mindre klagerens interesser må vike for «omsynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser». Dette er begrunnet i at det vil bryte med klagerens motivasjon for å klage og forventing om et bedre resultat, dersom klagebehandlingen medfører en endring til skade for klageren.

Klageinstansen må likevel ha adgang til å endre vedtaket til skade for klageren for å sikre at vedtaket er riktig, men må bruke adgangen med forsiktighet. Underinstansen har ikke denne adgangen etter § 33, men kan alternativt omgjøre vedtaket sitt til ugunst for parten etter § 35.

En endring til «skade for klager» betyr at vedtaket endres slik at klageren kommer dårligere ut enn før klagebehandlingen. Hva som er «endring til skade» må vurderes på bakgrunn av innholdet i underinstansens vedtak. Et eksempel på en endring til «skade for klager» er at uføretidspunktet flyttes slik at utbetalingen av uføretrygd blir mindre.

Klageinstansen kan likevel endre et vedtak til skade for klageren dersom det skjer fordi hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det. Det må basere seg på en interesseavveining av hensynet til at klager ikke skal få et dårligere resultat enn det hen har påklaget, og de hensyn som for andre privatpersoner eller offentlige interesser taler for et annet resultat. Klageinstansen står nokså fritt ved interesseavveiningen. Et moment vil være hvor inngripende endringen er i forhold til de forventninger klageren med rimelighet kan ha. Det er ikke ment at klageinstansen skal kunne endre forsvarlige vedtak, kun fordi at skjønnet kan utøves noe annerledes. Det skal være mulig å endre vedtaket der det er tale om en urimelig skjønnsutøvelse eller alvorlige svikt i rettsanvendelsen.

En bidragssak er et eksempel på en sak hvor det kan foretas en slik interesseavveining. Her vil gjerne det påklagede vedtaket ha gitt den som klager, en ulempe, mens den som ikke har klaget har fått en fordel. Dersom klageinstansen finner at vedtaket er riktig, men også at bidragssatsen eksempelvis skal være høyere enn den er, har klageinstansen mulighet til å endre dette til skade for parten som har klaget.

Andre punktum – tidsfrist ved endring til skade

Det står i andre punktum at melding om endring til skade må sendes klageren innen tre måneder etter at underinstansen mottok klagen. Dette er begrunnet i hensynet til klageren som får et dårligere utfall i saken sin enn det hen påklaget. Det kan følge av god forvaltningsskikk å gi et forhåndsvarsel, selv om klager ikke har krav på dette etter § 16.

Andre punktum gir klageinstansen en absolutt frist for endring til skade for klageren dersom det ikke foreligger klage fra en annen klager som tas til følge. Det betyr at klageinstansen ikke kan forlenge fristen ved å varsle klageren, eller treffe et «foreløpig vedtak» om endring til skade for klageren for å få bedre tid til nærmere vurdering. Det kan være adgang til å omgjøre vedtaket etter § 35 selv om det er til skade for klageren.

Fristen løper fra underinstansen «mottok klagen» og regnes til melding om endring er «sendt klageren». Det er tilstrekkelig at meldingen er avsendt fra klageorganet innen 3 måneder, selv om vedkommende mottar den noe senere. Denne regelen gjelder ikke for vedtak om barnebidrag etter barnelovens kapittel 8.

Tredje punktum – situasjoner med flere klagere

I tredje punktum går det fram at begrensningene i første og andre punktum ikke gjelder dersom vedtaket også påklages av «en annen klager», og klageinstansen «finner klagen begrunnet». Tredje punktum gjelder der det er flere parter eller flere med rettslig klageinteresse, se § 28, som har klaget på samme vedtak. Videre gjelder tredje punktum der det foreligger en interessemotsetning mellom klagerne.

At begrensningene i første og andre punktum ikke gjelder betyr at vedtaket kan endres til skade for en klager, og at dette kan skje utenfor fristen på tre måneder. Det er kun når klageinstansen «finner klagen begrunnet», det vil si at klageinstansen vurderer at innholdet i klagen vil kunne medføre en endring i vedtaket, at første og andre punktum ikke gjelder.

Om tolkningen

Det står i NUT 1958:3 side 296 at»[r]esultatet av klagebehandlingen kan bli at klagen avvises, at vedtaket oppheves og saken sendes tilbake til underinstansen til ny prøvelse eller at det overordnede organ treffer et nytt realitetsvedtak, som da enten kan være stadfestelse av det underordnede organs vedtak eller innebære en større eller mindre endring i det vedtak som er truffet.» Det legges også til grunn at det «[i] en viss utstrekning gir [...] seg imidlertid selv hvilken form som i hvert tilfelle skal brukes: Avvisning vil være aktuelt dersom klagen lider av formelle mangler som ikke kan avhjelpes – f.eks. at klagefristen er oversittet uten at oppreisning er gitt, at vedkommende «klager» mangler klagerett i formell forstand enten fordi han står utenfor kretsen av dem loven innrømmer klagerett eller fordi han har gitt avkall på sin rett til å angripe vedtaket; avvisning må også bli resultatet dersom vedtaket i det hele ikke kan påklages.» Klageinstansen vil videre kunne oppheve et vedtak «dersom det er begått feil av avgjørende betydning ved saksbehandlingen, herunder også at saken er behandlet av inkompetent myndighet.» Når klageinstansen realitetsbehandler et vedtak kan det «ende med at det underordnede organs vedtak stadfestes m.a.o. at klagen forkastes, eller at det i større eller mindre grad blir endret.»

Graver skriver i Forvaltningsrett, 2019, på side 454 og 455, om utfallet av klagebehandlingen, at der klageinstansen «er enig med underinstansen – stadfester underinstansens vedtak – har vi en situasjon hvor det fra dette tidspunkt er klageinstansens vedtak som regulerer forholdet til de berørte.» Det vil si at klageinstansens vedtak erstatter underinstansens vedtak. Ved omgjøring i klageinstansen «er det selvsagt klageinstansens vedtak som er utgangspunktet for de rettigheter og plikter som gjelder.» Der klageinstansen opphever underinstansvedtaket, treffer det ifølge Graver ikke et realitetsvedtak. Det innebærer at «[s]pørsmålet må vurderes en gang til av vedtaksorganet, som må ta hensyn til klageinstansens innvendinger. Det kan tenkes at saken ikke har vært tilstrekkelig utredet eller at det har vært en inhabil tjenestemann med i saksforberedelsen e.l. Det er gjerne slike formelle feil som fører til at klageinstansen velger å oppheve underinstansens vedtak.»

Klageinstansen opphever dermed et vedtak av ulike grunner, slik at opphevelsen får ulike konsekvenser for parten og for underinstansens nye behandling av saken. Opphevelsen er et enkeltvedtak dersom den er «bestemmende for rettigheter eller plikter» etter § 2 første ledd bokstav b.

Bernt skriver i note 891 i Norsk lovkommentar, sist hovedrevidert 6. desember 2017, at «[k]lageorganets avgjørelse i klagesaken vil være enkeltvedtak etter § 2 første ledd bokstav a enten det går ut på å stadfeste førsteinstansvedtaket, endre førsteinstansvedtaket eller oppheve førsteinstansvedtaket og pålegge underinstansen å behandle saken på ny. Reglene i kap. IV-V vil gjelde uansett hvilken type konklusjon som velges.»

I LB-2023-40732 tok lagmannsretten stilling til om en avgjørelse av fastsettelse av uføretidspunkt var et enkeltvedtak eller ikke. Lagmannsretten kom fram til at «avgjørelsen truffet av NAV Klageinstans av den delen av klagen som fastsatte uføretidspunktet, ikke er et «vedtak» Trygderetten kunne ta til behandling før det forelå et endelig vedtak i NAV Klageinstans som avgjorde As klage over avslaget på søknaden om uførepensjon. At klageinstansens avgjørelse er truffet i vedtaks form, med opplysning om frist for å anke saken inn for Trygderetten innen seks uker, endrer ikke dette.» Lagmannsretten slår fast at «fastsettelsen av uføretidspunktet kan ha betydning for om A har krav på uføretrygd», men det er ikke «bestemmende» for As rett til uføretrygd. Dette fordi avgjørelsen ikke stifter, endrer eller opphever en rettighet.

Om klageinstansen skal treffe nytt vedtak eller oppheve det påklagede vedtaket er omtalt i Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) side 97. Der står det at «[n]år man bør sende saken tilbake, og når man kan nøye seg med å innhente uttalelse fra underinstansen (og andre organer), vil avhenge av hvordan saken ligger an, og man finner ikke grunn til å gå nærmere inn på det her. Forvaltningen har en generell plikt til å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, og både av denne grunn og på grunn av bestemmelser og forutsetninger i særlovgivningen vil det undertiden være nødvendig å sende saken tilbake til uttalelse eller ny avgjørelse i underinstansen, sml. Rt-1962-1123. Disse spørsmål bør ikke detaljreguleres i forvaltningsloven.»

Det uttales i NOU 2019: 5 punkt 24.12.7 på side 390, at alternativet med å sende saken tilbake for nye behandling i underinstansen «bør brukes med en viss varsomhet». Det er begrunnet i at den totale saksbehandlingstiden da vil forlenges fordi underinstansens nye vedtak også kan påklages. Eckhoff/Smith skriver i Forvaltningsrett, 2022, side 317 at hjemvising «kan være aktuell hvis det er behov for undersøkelser som underinstansen er nærmest til å foreta. Men hvis klageinstansen har tilstrekkelig grunnlag for selv å treffe nytt vedtak, bør den gjøre det, slik at saken kan bli endelig avgjort så raskt som mulig.»

Egne omgjøringsregler i særlovgivningen

Det finnes en lang rekke lovbestemmelser om omgjøring og endring i særlovgivningen, som presiserer eller utvider adgangen til omgjøring. Bakgrunnen for og det nærmere innholdet i slike regler varierer, både når det gjelder omgjøringsgrunnen og omfanget av omgjøringen.

For eksempel utvider folketrygdloven § 21-11 andre ledd første og andre punktum, Arbeids- og velferdsdirektoratets, eller annet overordnet organ i etaten, adgang til å omgjøre underliggende organers vedtak, ved at tidsfristene i § 35 tredje ledd ikke gjelder.

Adgangen til å omgjøre er likevel ikke ubegrenset, se Ot.prp. nr. 44 (1989–1990) punkt 8.2, hvor Rikstrygdeverket presiserer at «[...] vi i de tilfellene det kan være aktuelt å omgjøre vedtak selvfølgelig følger de prinsipper § 35 inneholder ved siden av det alminnelige husbondansvar, og at det er svært sjelden at formelt riktige vedtak omgjøres til ugunst for en trygdet».

Etter folketrygdloven § 21-6 kan det fattes nytt vedtak dersom det skjer endringer i forhold av betydning for retten til den ytelsen vedkommende mottar.

Videre kan offentlig fastsatt barnebidrag endres dersom det foreligger særlige grunner etter barneloven §74.

Rekkevidden av etatens adgang til å treffe omgjøringsvedtak beror på en tolkning av det rettslige grunnlaget, som kan være forskjellig på de ulike ansvarsområdene som etaten forvalter.

Erstatning

Det kan bli aktuelt å gi erstatning for det økonomiske tap en part lider som følge av at hen har innrettet seg i forhold til det vedtaket som blir omgjort. Etatens erstatningsansvar vil da følge av skadeserstatningsloven § 2-1.

Om plikten til å revurdere

Hvor grundig forvaltningsorganet skal være i en undersøkelse av en påstand om omgjøring, vil i utgangspunktet være opp til forvaltningsorganet selv å bestemme. I hvert fall inntil det foreligger mer håndfast dokumentasjon som kan tilsi at saken bør vurderes på nytt. Forutsatt at parten er veiledet om å oppgi et rettslig eller faktisk grunnlag for sitt krav om omgjøring, må forvaltningen kunne besvare helt ubegrunnede krav om omgjøring med en henvisning til det vedtaket som ønskes omgjort. Jo bedre en part begrunner sitt krav om omgjøring, des større vil forvaltningens plikt til å vurdere saken på nytt være.

Også gjentatte krav om omgjøring av samme vedtak og på samme grunnlag, bør forvaltningen kunne besvare med en henvisning til tidligere vurderinger av kravet, eventuelt til det vedtaket som ønskes omgjort. Videre må et krav om omgjøring av et vedtak som allerede er påklaget og under klagebehandling, kunne besvares med en henvisning til klagebehandlingen.

Ved stadige ubegrunnede omgjøringsanmodninger bør parten orienteres om at disse ikke vil bli besvart, med mindre parten legger fram nye anførsler eller opplysninger som kan tilsi omgjøring.

Om plikten til å omgjøre

Paragraf 35 regulerer forvaltningens kompetanse, det vil si adgang, til å omgjøre vedtak, og ilegger i utgangspunktet ikke forvaltningen en plikt til dette.

Bestemmelsen lar det imidlertid stå åpent om forvaltningen i visse tilfeller også skal ha plikt til å omgjøre. I juridisk teori og praksis er det lagt til grunn at det i visse tilfeller vil være en plikt for forvaltningen å benytte omgjøringsadgangen, for eksempel ved å omgjøre ugyldige vedtak til gunst for bruker. Les mer om dette nedenfor om § 35 bokstav c.

Selv om forvaltningsloven ikke pålegger forvaltningsorganet noen plikt til å omgjøre ugyldige vedtak, følger det av ulovfestede forvaltningsprinsipper at et forvaltningsorgan som blir klar over en feil, må rette den opp hvis mulig.

Ordlyden «uten at det er påklaget» viser til at den omgjøringen som finner sted, skjer utenfor den kompetansen som klagereglene gir. Reglene i bestemmelsen kan derfor komme til anvendelse både i en klagesak, men også når et vedtak ikke er påklaget.

Avgjørelsens form

En avgjørelse om å omgjøre et enkeltvedtak vil også selv være et enkeltvedtak, da det tar stilling til det materielle innholdet idet tidligere vedtaket. Omgjøringen følger derfor forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler for enkeltvedtak. Dette innebærer at forvaltningsloven kap. IV-VI kommer til anvendelse ikke bare for selve vedtaket, men også i den forutgående saksbehandlingen. Saksbehandlingsreglene vil dermed gjelde i alle situasjoner hvor et vedtak tas under ny vurdering med omgjøring som mulig utfall.

En beslutning om ikke å ta saken opp til ny behandling, for eksempel som svar på partens krav om omgjøring, vil etter forvaltningslovens systematikk ikke være et enkeltvedtak. Begrunnelsen for dette er at en slik beslutning ikke tar stilling til det materielle innholdet i det tidligere vedtaket. I slike tilfeller vil det være det opprinnelige vedtaket som er bestemmende for partens rettigheter og plikter, se § 2 første ledd bokstav b, og ikke beslutningen om å la være å omgjøre det. Slike beslutninger kan derfor ikke påklages. Når det er gjort kjent for en part at spørsmål om omgjøring er tatt opp til vurdering, tilsier god forvaltningsskikk at parten orienteres om utfallet. Les mer om god forvaltningsskikk i rundskrivet til ulovfestede forvaltningsrettslige regler og god forvaltningsskikk.

Når et overordnet organ har behandlet saken

I utgangspunktet kan et organ ikke uten videre omgjøre en avgjørelse truffet eller stadfestet av et overordnet organ.

Gjelder omgjøringen et spørsmål der det overordnede organet har inntatt et annet standpunkt enn førsteinstansen, kan overinstansens standpunkt også betraktes som en instruks til førsteinstansen i saken. Har overordnet organ lagt till grunn et synspunkt må det underordnede organet respektere følge dette

Omgjøring i førsteinstansen kan derimot bli aktuelt ved endrede forhold etter klageinstansens vedtak. I slike tilfeller, og særlig hvor omgjøringen gjelder spørsmål som klageinstansen ikke har tatt stilling til, vil førsteinstansens omgjøring ikke ha preg av en overprøving av klageinstansens standpunkt.

Bokstav a til c i § 35 lister opp tre alternativer situasjoner for når forvaltningsorganet kan omgjøre eget vedtak. Felles for alle tilfellene er at omgjøringen ikke griper inn i noens berettigede interesser. At vilkårene er alternative innebærer at det er nok at ett av dem er oppfylt for at omgjøring kan skje.

Om tolkningen

Endring ikke til skade

Ordlyden «endringen» peker på innholdet i det som omgjøres. «Ikke er til skade» innebærer at endringen er til gunst for, eller har nøytral virkning for vedkommende. Hvorvidt «endringen ikke er til skade» vil som regel være enkelt å vurdere, men det kan forekomme tilfeller hvor det ikke fremstår klart. Ved tvil om hvorvidt endringen vil være til skade må det tas utgangspunkt i hva parten selv mener om spørsmålet. Her vil forvaltningen, for eksempel i forhåndsvarsel etter § 16, kunne stille spørsmål om hvorvidt parten mener omgjøring er til skade. Det må likevel kunne kreves at parten objektivt begrunner hvorfor hen mener det vil være til skade.

Praktiske eksempler på tilfeller som ikke er til skade er at krav som opprinnelig ble avslått blir innvilget, eller at krav som i første omgang bare ble delvis tilstått, blir innvilget fullt ut eller i større grad. Dette kan være ved at en ytelse gis høyere gradering, større utbetaling etter endring i beregningsgrunnlag, eller lengre periode med rett på ytelse.

I visse tilfeller vil en omgjøring kunne være til fordel for en part, mens den er til skade for en annen part eller som saken direkte tilgodeser. Et praktisk eksempel er bidragsmottaker og bidragspliktige i en bidragssak. Så lenge omgjøringen vil være til skade for en av partene, kan omgjøring ikke skje med grunnlag i dette alternativet.

Forvaltningsorganet kan imidlertid omgjøre et vedtak til skade for noen så lenge vedtaket ikke «retter seg mot eller direkte tilgodeser» de. Se mer om dette under overskriften «Ordlyden «retter seg mot eller direkte tilgodeser».

Det påpekes at selv om endringen ikke vil være til skade står ikke forvaltningen fritt til å endre vedtak. Man kan for eksempel ikke endre et lovmessig vedtak slik at det blir lovstridig, selv om dette ikke vil være til skade for de berørte. Dette betyr at første ledd sitt virkeområde som oftest vil være omgjøringer innenfor forvaltningens frie skjønn, hvor man kan komme til en ny og gunstigere vurdering i favør av den berørte. De fleste av etatens vedtak følger av et lovbundet rettsanvendelsesskjønn, så bestemmelsen er ikke svært aktuell for våre fagområder. Se mer om det frie skjønn og lovbundet skjønn i rundskrivet til ulovfestede forvaltningsrettslige regler og god forvaltningsskikk.

Retter seg mot eller direkte tilgodeser

Formuleringen «retter seg mot eller direkte tilgodeser» dekker en videre personkrets enn partsbegrepet i § 2 første ledd bokstav e. At lovgiver har unnlatt å bruke partsbegrepet her innebærer at det kan være situasjoner hvor andre enn partene er så sterkt og positivt berørt av et vedtak, at forvaltningen ikke fritt kan omgjøre dette til deres skade utenfor klagesak.

Ordlyden «retter seg mot» viser til den som er adressat for vedtaket. Denne personen vil være part i saken. Se mer om part i rundskrivet til § 2 første ledd bokstav e.

Ordlyden «ellers direkte tilgodeser» viser til en konkret vurdering av hvordan vedtakets innhold gir konsekvenser for noen. Avhengig av denne vurderingen kan både en part, en med rettslig klageinteresse eller unntaksvis også andre omfattes av ordlyden. Se mer om rettslig klageinteresse i rundskrivet til § 28.

I Arbeids- og velferdsetaten vil de fleste vedtak bare ha én part. Dette er den som vedtaket «retter seg mot». I flerpartsaker, som fot eksempel bidragssaker, er det klart at begge parter (bidragsyter og bidragsmottaker) vil omfattes av ordlyden «retter seg mot».

Når det gjelder personer som vedtaket «direkte tilgodeser» kan dette for eksempel være personer som har «rettslig klageinteresse» i saken, eller også unntaksvis kreditorer, avtaleparter eller andre som har vært så konkret og direkte inne i saken at det er nærliggende å si at det vedtaket som er truffet, «direkte tilgodeser» dem. Dette alternativet er sjeldent brukt i etatens saker. Ordlyden «direkte tilgodeser» er ikke ment å skulle dekke alle som har mer indirekte fordel eller interesse i at vedtaket opprettholdes. Det må vurderes konkret i hver sak hvorvidt noen er «direkte tilgodesett».

Om tolkningen

Formålet til regelen framkommer av Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) punkt 5 side 98 hvor det står: «Når man ikke vil gi offentlige myndigheter fri adgang til å endre vedtak til skade for den som tilgodeses, er det fordi vedtaket gir ham en posisjon eller forventning. Men før vedtaket er meddelt ham eller kunngjort, har han ingen beskyttelsesverdig interesse dersom hensynet til andre parter eller offentlige interesser tilsier at vedtaket endres.»

Kommet frem

Underretningen anses å ha «kommet frem» når vedkommende selv kan bestemme om hen vil skaffe seg kunnskap om innholdet i vedtaket, som for eksempel når brevet ligger i vedkommendes postkasse. Se til sammenligning tidspunktet for når klagefristen tar til å løpe etter § 29 første ledd.

Nå sendes de fleste melding om vedtak elektronisk og samtidig med at vedtaket er truffet. Dermed blir det nærmest sammenfall mellom det tidspunktet vedtaket er fattet, sendt og når vedtaket er «kommet frem». Bestemmelsen får naturlig nok mindre betydning når underretning av vedtaket skjer digitalt, enn når det skjer ved vanlig post.

Selv om det ikke er mulig å stoppe underretningen (melding om vedtaket), vil det likevel være en viss mulighet for omgjøring. Dette kan for eksempel skje ved at mottaker, før underretningen er kommet fram, orienteres muntlig (for eksempel over telefon) om at hen må se bort fra underretningen som hen snart vil motta. Dette vil være mest praktisk hvor underretningen sendes per post. Slik orientering må dokumenteres skriftlig.

Ugyldig

Det eneste vilkåret for omgjøring etter første ledd bokstav c er at vedtaket «må anses ugyldig». Begrepet «ugyldig» er hverken definert eller nærmere presisert i forvaltningsloven. Det bygger på ulovfestet rett, som vil si at det har fått sitt rettslige innhold gjennom rettspraksis og juridisk teori. Denne bygger til dels på ulovfestede prinsipper og til dels på at forvaltningsloven har en egen bestemmelse i § 41 som regulerer når et vedtak likevel vil være gyldig til tross for at det er gjort feil i vedtaksprosessen.

Helt overordnet kan ugyldighet forklares slik at selve vedtaket eller vedtaksprosessen lider av en eller flere feil som gjør at vedtakets rettmessighet kan trekkes i tvil. Enten fordi vedtaket faktisk ikke kan ha de rettsvirkningene det gir uttrykk for, eller fordi prosessen forut for vedtaket har vært så mangelfull at det er legitimt å tvile på om avgjørelsen er riktig.

Det er viktig å skille mellom vilkårene for ugyldighet på den ene siden, det vil si ulike typer feil som kan eller skal medføre ugyldighet, og virkningene av ugyldighet på den andre, det vil si ulike konsekvenser ugyldigheten kan eller skal få.

Det er også viktig å skille mellom ugyldighet og ugyldighetsgrunn. Selv om en feil i vedtaket eller vedtaksprosessen er en ugyldighetsgrunn, trenger ikke dette medføre at vedtaket er ugyldig. I rundskrivet her brukes begrepet feil som kan medføre at vedtaket er ugyldig i stedet for ugyldighetsgrunn, fordi det gjør det enklere å skille begrepene fra hverandre.

Ingen tidsfrist

Det gjelder ikke noen tidsfrist for å bruke omgjøringsadgangen i første ledd bokstav c, selv om tiden som har gått vil være et moment i vurderingen av et vedtak skal omgjøres.

Om plikten til å omgjøre

I utgangspunktet er det bare er en adgang, ingen plikt, til å omgjøre ugyldige vedtak etter første ledd bokstav c. Dette utgangspunktet har likevel et viktig unntak. Dersom vedtaket er ugyldig og omgjøringen vil være til gunst for den det gjelder, har forvaltningsorganet en plikt til å omgjøre vedtaket. Det vil si at det ikke er noen omgjøringsplikt dersom det ugyldige vedtaket gjelder flere personer og omgjøringen vil være til skade for minst én av dem. For eksempel i saker om barnebidrag, hvor en omgjøring til gunst for den ene parten ofte vil være til ugunst for den andre.

Selv om ugyldighet på grunn av visse typer feil nesten alltid medfører en omgjøring av vedtaket, må ikke dette forstås som en omgjøringsplikt. Omgjøringsplikten er derfor kun knyttet til om omgjøringen av et ugyldig vedtak vil være til gunst eller skade for dem vedtaket gjelder.

Betydningen av klageadgang

Omgjøringsadgangen i første ledd bokstav c foreligger uavhengig av om vedtaket er eller kunne vært påklaget, men er vedtaket påklaget kan feilen rettes i klageomgangen. Er førsteinstansens vedtak ugyldig kan det omgjøres av førsteinstansen selv, eller av klageinstansen uavhengig av om vedtaket er påklaget eller klagefristen fortsatt løper. Men førsteinstansen kan ikke omgjøre sitt eget vedtak etter at klageinstansen har fattet vedtak i saken, det er det kun klageinstansen eller overordnet organ som kan. Dette kan klageinstansen gjøre uavhengig av om vedtaket er eller kunne vært påanket til Trygderetten, se andre ledd.

Vurderinger som må gjøres

Vurderingen av om et vedtak skal omgjøres etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c har følgende trinn:

1. Det må først vurderes om vedtaket eller vedtaksprosessen lider av feil.
2. Dersom vedtaket lider av feil må det vurderes om feilen(e) medfører at vedtaket er ugyldig.
3. Dersom feilen er en saksbehandlingsfeil, må det vurderes om vedtaket likevel er gyldig etter § 41.
4. Dersom vedtaket er ugyldig, må det vurderes om vedtaket skal omgjøres (til skade).
5. Dersom vedtaket skal omgjøres, må det vurderes om omgjøringen skal ha virkning fram og/eller tilbake i tid.

Om tolkningen

Lider vedtaket eller vedtaksprosessen av feil som kan medføre ugyldighet?

Medfører feilen(e) at vedtaket er ugyldig?

Skal det ugyldige vedtaket omgjøres (til skade)?

Skal omgjøringen gis virkning fram og/eller tilbake i tid

Siden første ledd bokstav c, i motsetning til bokstav a, også gir forvaltningsorganet en omgjøringsadgang til skade for dem vedtaket gjelder, er det mer betenkelig å gi omgjøringen virkning tilbake i tid. Særlig hvis vedtaket har stor økonomisk eller velferdsrettslig betydning, det har gått lang tid siden det opprinnelige vedtaket ble fattet, og/eller de vedtaket gjelder har hatt en berettiget forventning om å innrette seg i tillit til vedtaket.

Selv om utgangspunktet derfor er at omgjøringer som er til skade for dem vedtaket gjelder, kun har virkning fra det nye vedtakstidspunktet, er dette et utgangspunkt med noen viktige unntak. Oppsummert synes rettstilstanden klart å være at ugyldige vedtak også kan omgjøres til skade med virkning tilbake i tid dersom dette enten framgår av egne bestemmelser i særlovgivningen som regulerer tilfellet, eller dersom den eller de vedtaket gjelder ikke har hatt noen berettiget forventning om å innrette seg etter vedtaket, for eksempel fordi vedkommende har skyld i at forvaltningsorganet har fattet vedtaket med feil innhold.

Har det betydning å skille mellom nulliteter og angripelige vedtak?

I juridisk teori skilles det ofte mellom ugyldige vedtak som er nulliteter og ugyldige vedtak som er angripelige. At et vedtak er en nullitet vil si at vedtaket skal betraktes som om det ikke eksisterer, slik at man uten videre kan se bort ifra det. At et vedtak er angripelig vil derimot si at vedtaket gjelder helt til det blir satt til side ved et nytt vedtak eller dom. Dette skillet er imidlertid ikke så interessant for etaten med tanke på omgjøringsspørsmål, fordi vi i det alt vesentlige fatter enkeltvedtak om å innvilge, avslå, opphøre eller kreve tilbake rettighetsbaserte ytelser. Dersom et slikt vedtak er ugyldig og skal omgjøres, vil det normalt måtte fattes et nytt vedtak som endrer de aktuelle rettsvirkningene. Unntaket kan være dersom et bebyrdende vedtak, for eksempel et ugyldig vedtak om tilbakekreving, blir opphevet og det ikke er aktuelt å erstatte det med et nytt vedtak. Rettsvirkningene av ugyldigheten vil likevel komme fram av beslutningen om å oppheve vedtaket, slik at skillet mellom nulliteter og angripelige vedtak i beste fall har prosessuell interesse. Dessuten vil en rekke vedtak fra etaten både være begunstigende og bebyrdende fordi det med innvilgelsen av en rettighet følger med et sett av plikter. Et skarpt skille mellom nulliteter og angripelige vedtak får derfor liten praktisk betydning for etaten. Skillet omtales derfor ikke nærmere i rundskrivet.

Særlig om ratihabisjon

Ratihabisjon betyr godkjennelse og er et begrep som kommer fra avtaleretten. Der taler man om å godkjenne (ratihabere) en ugyldig avtale. Begrepet er blitt videreført i forvaltningsretten, hvor man da taler om å ratihabere et ugyldig vedtak. Ratihabisjon er en reaksjon på et vedtak som lider av en feil som kan medføre at vedtaket er ugyldig, hvor forvaltningen reparerer vedtaket eller opprettholder det på tross av feilen. Ratihabisjon er derfor et mulig alternativ til omgjøring av ugyldige vedtak etter første ledd bokstav c.

Ikke alle feil kan ratihaberes. Om det er adgang til ratihabisjon beror på om forvaltningen kunne ha fattet vedtak med et slikt materielt innhold. Derfor har typen feil som gjør vedtaket ugyldig betydning for om vedtaket kan ratihaberes. Innholdsfeil i form av mangler i det rettslige grunnlaget kan i utgangspunktet ikke ratihaberes, og personelle kompetansemangler og tilblivelsesfeil kan ratihaberes dersom feilen kan repareres og vedtakets innhold blir det samme.

På samme måte som førsteinstansen, kan klageinstansen benytte ratihabisjon for å opprettholde sitt eget vedtak. Ved klagebehandling kan klageinstansen også reparere feilene som er begått av førsteinstansen og fatte nytt vedtak. Klagevedtaket vil da bringe førsteinstansvedtaket ut av verden, slik at eventuelle feil ved førsteinstansvedtaket ikke har betydning. Dette omtales ikke som ratihabisjon, men vil ha samme virkning.

Virkningen av omgjøring og ratihabisjon er motsatt:

• Ved omgjøring så endres innholdet i et tidligere vedtak
• Ved ratihabisjon så stadfestes/opprettholdes innholdet i et tidligere vedtak

Ved ugyldige vedtak vil forvaltningen noen ganger stå overfor et valg mellom ratihabisjon og omgjøring, og da bør det blant annet legges vekt på hensynet til dem vedtaket gjelder og eventuelle andre interesser i saken.

Det kan noen ganger være vanskelig å vite om et vedtak er gyldig på tross av en saksbehandlingsfeil etter § 41. I slike tilfeller kan det være grunn til å reparere feilen for sikkerhets skyld og konstatere dette i et nytt vedtak. Både gyldige vedtak og ratihaberte vedtak vil ha virkning fra det opprinnelige vedtakstidspunktet.

Hva skal resultatet i saken gå ut på?

Dersom man kommer til at vedtaket er ugyldig og skal omgjøres fattes det nytt vedtak i saken. Dersom man kommer til at vedtaket er ugyldig, men ikke skal omgjøres til skade for de det gjelder skal etatens avgjørelser uttrykke dette. Det vil si at etatens avgjørelse om ikke å omgjøre det tidligere vedtaket til skade skal gå ut på at vedtaket er ugyldig, men at etaten ikke har plikt til å omgjøre vedtaket til skade.

Dette er først og fremst av hensyn til dem vedtaket gjelder. Ved å uttrykke at vedtaket er ugyldig, får den eller de vedtaket gjelder klar informasjon om at etaten anerkjenner de eventuelle feil etaten har gjort i vedtaket eller vedtaksprosessen. Dersom etaten er å bebreide for de feil som er gjort, er en slik anerkjennelse viktig for å skape tillit til den nye avgjørelsen.

En slik avgjørelse er ikke et enkeltvedtak og kan derfor ikke påklages eller påankes. Det er kun dersom det tidligere vedtaket omgjøres at avgjørelsen blir et nytt enkeltvedtak og derfor kan påklages eller påankes. Dersom det tidligere vedtaket er ugyldig og en omgjøring av vedtaket kun vil være til gunst for dem det gjelder, har etaten en plikt til å omgjøre vedtaket og fatte et nytt enkeltvedtak.

Om tolkningen

[Endret 8/25]

Det framkommer av Ot.prp.nr.38 (1964-1965) s. 109 at bestemmelsen skal sikre overordnede organet et kontrollmiddel og mulighet til å gripe inn ovenfor vedtak fattet av underordnede organer ved behov. Videre skrives det at: «Ordningen har i så måte til dels samme misjon og tjener samme formål som klageinstituttet. Den vil også kunne supplere dette institutt i konkrete saker der klageadgangen er stengt, enten fordi klagefristen er ute, fordi klagemulighetene er uttømt [...] eller fordi den eller de misnøyde ikke har status som gir dem formell klagerett. [...] Men i motsetning til hva som gjelder når det er tale om klagerett, vil det altså i slike tilfelle være avhengig av det overordnete forvaltningsorgan selv – og bero på dettes eget godtykke – om saken overhodet skal tas opp. Det ville kunne føre til utglidning om administrasjonen i stor utstrekning skulle gi seg til å behandle henvendelser fra utenforstående på like linje med klager fra en klageberettiget.»

Generelt om tredje ledd

Det følger av første punktum at «klageinstans eller overordnet myndighet» har en større omgjøringsadgang enn den forvaltningsorganet som har fattet vedtaket selv har. Klageinstans eller overordnet myndighet kan omgjøre vedtak som er fattet «til skade» for den vedtaket «retter seg mot eller direkte tilgodeser» på tross av at vilkårene etter første ledd b og c ikke foreligger dersom «hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser» tilsier det. Det er satt nærmere tidsfrister i bestemmelsens andre og tredje punktum for slik omgjøring.

Første punktum – interesseavveining

Det framgår at «klageinstans eller overordnet myndighet» har utvidet omgjøringsadgang. Dette er noe annerledes ordlyd enn i andre ledd hvor det vises til «klageinstans eller overordnet myndighet», men for etatens del vil de i praksis bety det samme. Hvorvidt det foreligger et over/underordningsforhold som gir omgjøringskompetanse må i dag søkes løst ved tolkning innenfor de enkelte saksområder og i det enkelte tilfelle.

At vedtak kan omgjøres «til skade» for den «vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser» til tross for at vilkårene i første ledd b, eller c ikke foreligger, kan oppleves som vilkårlig og urimelig for den skadelidende.

Slik omgjøring kan imidlertid kun skjer når «hensynet til privatpersoners eller offentlige interesser» tilsier det. Denne formuleringen er lik formuleringen i § 34 tredje ledd.

Det er altså lagt opp til at klageinstansen eller den overordnede myndigheten må foreta en interesseavveining mellom hensynet til den part som vil få et vedtak omgjort til skade for seg og de hensyn som for andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier omgjøring av vedtaket.

Når det gjelder «hensyn til andre privatpersoner» gjelder dette bare når det er flere parter eller andre direkte berørte i saken. Derfor vil regelen sjelden være anvendelig i saker etter folketrygdloven, hvor det som regel bare er en part. Annerledes stiller det seg i bidragssaker der det er to parter.

Hvilke «offentlige interesser» som skulle tilsi omgjøring kan ikke beskrives uttømmende. Det kan for eksempel tenkes at opprettholdelse av et enkelt vedtak vil kunne få så stor prinsipiell betydning for andre, tilsvarende saker, at det vil ha store økonomiske konsekvenser å opprettholde vedtaket.

Selv om omgjøringen må skje innenfor forholdsvis snevre tidsfrister, er ikke denne omgjøringsadgangen betinget av at det foreligger noen kvalifisert interesseovervekt. Det er nok at de grunner som taler for omgjøring veier tyngre enn de som taler mot.

I praksis er det likevel antatt at hensynet til «offentlige interesser» vil være lite aktuelt i enkeltsaker på trygderettens områder, hvor for eksempel retten til ytelser etter folketrygdloven er strengt lovregulerte og med lite rom for skjønnsmessige avgjørelser. Videre er det vist til at samfunnsøkonomiske forhold kan være relevant ved vurderingen av for eksempel hvor dyre hjelpemidler man har krav på, men kan vanskelig tenkes som omgjøringsgrunn alene.

Andre og tredje punktum – tidsgrense for omgjøringsadgangen etter tredje ledd

Andre punktum setter en ganske stram tidsgrense for når klageinstansen eller overordnet myndighet kan omgjøre et vedtak til skade for den som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser. For det første må det sendes varsel om at vedtaket vil bli overprøvd senest «tre uker» etter at melding om vedtaket ble sendt.

Videre skal den som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser, få tilsendt melding om at vedtaket er omgjort «innen tre måneder» etter at «samme tidspunkt» (da melding om vedtaket ble sendt). Gjelder overprøvingen et vedtak i en klagesak, må melding om at vedtaket er omgjort sendes vedkommende «innen tre uker», se tredje punktum. Fristen regnes fra tidspunktet meldingen blir sendt til parten.

I prinsippet må en part derfor vente tre uker før hen kan innrette seg etter vedtaket uten risiko for at vedtaket kan omgjøres etter denne bestemmelsen.

Det må merkes at denne tidsfristen ikke gjelder på folketrygdlovens område, se folketrygdloven § 21-11 annet ledd første punktum.

Endringsadgangen følger av «annen lov»

Regelen gjør unntak fra reglene som begrenser omgjøringsadgangen i situasjoner hvor endringsadgangen følger av annen lov. Opplysningen om at en utvidet endringsadgang kan følge av annen lov er for så vidt unødvendig, men står som en nyttig påminnelse om at når man skal vurdere omgjøring, så må man gå til den loven som forvaltningen utøver sin myndighet etter.

Det følger for eksempel av folketrygdloven § 21-11 at arbeids og velferdsdirektoratet kan omgjøre underliggende organers vedtak.

Endringsadgangen følger av «vedtaket selv»

Det følger av § 35 femte ledd at et vedtak kan omgjøres når endringsadgangen følger «av vedtaket selv». I praksis skjer dette ved at vedtaket fastsetter at det kan eller vil bli endret eller opphøre, dersom bestemte forutsetninger inntrer.

En annen variant er at vedtaket tar generelt forbehold om at det senere vil kunne omgjøres. Et slikt forbehold må regnes som et vilkår i vedtaket, og er i prinsippet bare lovlig når det oppfyller de krav som følger av alminnelige forvaltningsrettslige regler om adgangen til å sette slike vilkår. Vilkåret må derfor ha en saklig sammenheng med vedtaket, og det må ikke virke uforholdsmessig tyngende for parten. Et generelt forbehold er i seg selv lite egnet til å klargjøre for parten hvilken adgang det er for omgjøring. Se nærmere om vilkårslæren i rundskrivet til ulovfestede forvaltningsrettslige regler og god forvaltningsskikk.

Forutsetningen for at slike forbehold om omgjøring kan gjøres gjeldende, må være at forvaltningsorganet hadde en tilstrekkelig konkret, tungtveiende og saklig grunn for å foreta et slikt avvik fra det som ellers er det normale når det gjelder rettsvirkningen av et enkeltvedtak. For eksempel hvor det knytter seg usikkerhet til opplysninger, eller det er relevante forhold som ikke lar seg avklare der og da, men hvor parten likevel foretrekker og vil kunne ha nytte av et vedtak med et større eller mindre element av foreløpighet, fordi alternativet vil måtte bli et avslag eller en utsettelse av avgjørelsen. Et slikt forbehold må være saklig begrunnet i hensyn som vedkommende lov eller virksomhet skal ivareta, og det må ikke være uforholdsmessig eller urimelig tyngende for parten.

Endringsadgangen følger av «alminnelige forvaltningsrettslige regler» (ulovfestede regler)

Alminnelige forvaltningsrettslige regler er regler som gir forvaltningen kompetanse (myndighet) til å omgjøre sitt vedtak på ulovfestet grunnlag eller sedvane. Grunnlaget for denne sedvanebaserte kompetansen er rettspraksis, forvaltningspraksis og den alminnelige rettsoppfatningen (juridisk teori).

I dette rundskrivet er de enkelte av disse tatt inn under vår presentasjon av omgjøring etter bokstav c på bakgrunn av ugyldighet. Det vises derfor til rundskrivet til § 35 bokstav c for disse.

Direktoratet er ikke kjent med at etaten praktiserer omgjøring av gyldige vedtak til ugunst for parten etter alminnelige forvaltningsprinsipper og omtaler derfor dette punktet ikke nærmere.

Trygderettsloven

Trygderetten tilkjenner kun sakskostnader dersom den ankende part har satt fram krav om det før kjennelsen er avsagt. Avgjørelsen om sakskostnader skal inngå i kjennelsen, se trygderettsloven § 29 tredje ledd. Dersom kravet om sakskostnader ikke er framsatt før saken er avgjort i Trygderetten, vil Trygderetten ikke behandle kravet etter trygderettsloven § 29 i ettertid, se rundskrivet til trygderettsloven, R90-00. Sakskostnader kan dekkes etter § 36, selv om Trygderetten ikke har dekket disse, eller kun har dekket deler av disse, så lenge det skjer en omgjøring til gunst for parten i ettertid.

Tvisteloven

Det kommer fram av Justisdepartementets lovavdeling i JDLOV-2004-4000 at forvaltningen har en selvstendig plikt til å vurdere dekning av sakskostnader etter § 36, selv om omgjøringen kommer som en følge av at saken har vært i rettssystemet. Dette harmonerer med ordlyden i § 36.

Kravet om sakskostnader kan dermed ikke avvises eller avslås med den begrunnelse at omgjøringen er en følge av behandling i de alminnelige domstolene.

Rettshjelpsloven

Ordningene for dekning av sakskostnader etter rettshjelpsloven og § 36 kan overlappe. Fri rettshjelp er som utgangspunkt avhengig av sakstype, og i noen tilfeller søkerens inntekt og formue, se rettshjelpoven § 11. Ordningen med fri rettshjelp er subsidiær, se rettshjelploven § 5. Dette betyr at fri rettshjelp ikke omfatter bistand som kan dekkes på annen måte, for eksempel gjennom § 36. Det foreligger en mulighet til å velge mellom ordningene, se SOM-2004-59 og JDLOV-2004-3733. Denne valgmuligheten gjelder helt fram til avsluttet klagesak, selv om dekning av sakskostnader er innvilget, se SOM-2013-1595. Dersom sakskostnader er innvilget etter rettshjelpsloven, og det samme kravet senere har blitt dekket etter § 36, foreligger det en plikt til å betale tilbake til Statsforvalteren.

De praktiske problemstillingene knyttet til dette er nå løst i rundskriv fra Statens sivilrettsforvaltning, SRF-2017-1, punkt 3.4.

Parten har et krav på sakskostnader når alle vilkår er oppfylt

Vilkårene i § 36 første ledd er kumulative. Det innebærer at først når alle vilkårene i første ledd er oppfylt har parten krav på å få dekket sakskostnadene sine. Om sakskostnadene har blitt fakturert av den som har ytt bistanden eller ikke er uten betydning for vurderingen av om sakskostnadene skal dekkes.

Det er sakskostnader som en «part» har pådratt seg som skal dekkes. Det er tilstrekkelig å ha partsstatus under klagebehandlingen, slik som en person med rettslig klageinteresse etter § 28 vil ha. En fullmektig som representerer en part, er ikke selv part og har derfor ikke rett til dekning av sakskostnader.

Sakskostnader dekkes ved endring av et eller flere «vedtak»

For at en part skal ha rett til dekning av sakskostnader, må et «vedtak» ha blitt endret til gunst. Med «vedtak» menes i utgangspunktet enkeltvedtak. Hva som utgjør et «enkeltvedtak» er definert i § 2 første ledd bokstav b. Se mer om dette i rundskrivet til § 2.

Paragraf 36 gjelder ikke for endring av forskrifter. Der forskriften ligger nær opp til enkeltvedtakssituasjonen, kan det være nærliggende å bruke bestemmelsen analogisk. Dette betyr at forvaltningen anvender regelen på et forhold som ligner på det som framkommer av bestemmelsen.

Noen prosessuelle avgjørelser ligger så nært opp til et enkeltvedtak at det kan være aktuelt å bruke § 36. Se mer om prosessuelle avgjørelser i rundskrivet til § 2. Eksempel på en slik prosessuell avgjørelse kan være en avgjørelse om partsinnsyn, se § 21. Det må foreligge et avslag på et krav om innsyn for at sakskostnader kan dekkes. Det kan være tvil om det foreligger et avslag, for eksempel der etaten ikke bevisst eller eksplisitt har avslått et innsynskrav, men der parten ikke har mottatt alle etterspurte eller ønskede saksdokumenter. Det må foretas en konkret vurdering av om det er nærliggende å anse avgjørelsen som et avslag. I denne vurderingen må innsynskravet tolkes og vurderes mot avgjørelsen om innsyn.

Sakskostnader dekkes ved en endring til gunst

Sakskostnader dekkes kun når et vedtak er «endret til gunst». Det betyr at parten etter et omgjøringsvedtak om realiteten i saken, eller etter en opphevelse av tidligere vedtak, må ha fått endret sin materielle rettsstilling til fordel for seg. Hen må som utgangspunkt ha fått større rettigheter, eller ha blitt kvitt byrder eller plikter, for å ha en materiell endret rettsstilling til sin fordel.

Det må her skilles mellom endring av et vedtak til gunst i samme sak, og et nytt vedtak i en annen sak. Se nærmere om hva som er en og samme sak i rundskrivet til kapittel I. Det må derfor avklares om vedtaket svarer ut en ny søknad, en klage eller en begjæring om omgjøring. Vedtaket kan være endret av klageinstansen i klage- eller ankeomgangen, eller av underinstansen etter klage eller på eget initiativ. Se nærmere om omgjøring i rundskrivet til § 35. Vedtaket kan være helt eller delvis omgjort til gunst, og endringen til gunst kan også være både midlertidig og endelig.

Eksempler på endringer til gunst, er:

• Et avvisningsvedtak vil innebære en endring til gunst der klageinstansen kommer til at det skal gis fristoppreisning slik at klagen skal realitetsbehandles.

Eksempler på endringer som ikke er til gunst, er:

• Når klageinstansen kommer til at kun behandlingsvilkåret i folketrygdloven § 12-5 er oppfylt, innebærer det ikke en endring til gunst, da behandlingsvilkåret i folketrygdloven § 12-5 ikke er et selvstendig materielt vilkår for rett til uføretrygd.
• En endring av et vedtak om en ytelse uten at beregningen og utbetalingen endres, vil heller ikke være til gunst for parten.
• Der klageinstansen har endret tidspunktet for stans av arbeidsavklaringspenger fordi det ikke er hjemmel til å stanse en innvilget og utbetalt ytelse tilbake i tid, er ikke endringen til gunst forutsatt at endringen ikke medførte en etterbetaling av arbeidsavklaringspenger, eller medførte at feilutbetalte arbeidsavklaringspenger ikke ville bli krevd tilbakebetalt.

Endring når et vedtak blir opphevet

Når et vedtak blir opphevet kan dette være enten et enkeltvedtak eller en prosessuell avgjørelse. Se rundskrivet til § 2. Opphevelser av et vedtak gir rett til dekning av sakskostnader der partens rettsstilling blir endret i favør av parten enten endelig eller midlertidig. Det vil da foreligge et enkeltvedtak endret til gunst for parten.

Opphevelser av et vedtak deles inn i tre grupper. Denne inndelingen er også lagt til grunn i omtalen av klageinstansen opphevelse etter klagebehandling i § 34 fjerde ledd.

Opphevelser i gruppe 1 innebærer en «endelig realitetsavgjørelse» til partens gunst. Innholdet i det opphevede vedtaket er avgjørende for om det skjedde en endring til gunst ved opphevelsen. Til eksempel vil en opphevelse av et vedtak som påla parten en plikt eller en byrde, som bortfaller ved opphevelsen, være en «endelig realitetsavgjørelse» til partens gunst.

Opphevelser i gruppe 2 gjelder opphevelser som forutsetter en ny behandling i førsteinstansen, men som samtidig innebærer en midlertidig endring av rettstilstanden i partens favør. Et eksempel er vedtak om tilbakekreving etter folketrygdloven § 22-15 som oppheves og hjemvises til fornyet behandling. Når vedtaket oppheves, bortfaller betalingsplikten til parten i påvente av at det fattes et nytt vedtak om tilbakekreving.

Opphevelser i gruppe 3 fører hverken til en endelig eller midlertidig endring til gunst i partens rettsstilling. Dette er typisk tilfeller der et vedtak om avslag på en søknad blir opphevet og hjemvist til fornyet behandling i førsteinstansen. Ved opphevelser i gruppe 3 vil parten ha fått medhold i at underinstansens vedtak var feil, som kun er en prosessuell seier. Hovedregelen er at det ikke gis dekning for sakskostnader for opphevelser i gruppe 3.

Sakskostnader kan likevel unntaksvis dekkes for opphevelser i gruppe 3. Dette gjelder tilfeller der et vedtak er opphevet og hjemvist på grunn av saksbehandlingsfeil. Sakskostnader kan da dekkes også utover de tilfeller der saksbehandlingsfeil kan medføre et erstatningsansvar for det offentlige. Det må vurderes i hvilken grad etaten kan bebreides for den feilen som har medført opphevelse og hjemvising av saken. Terskelen for å tilkjenne sakskostnader i disse tilfellene er ment å være høy. Enhver feil vil ikke gi rett til sakskostnadsdekning.

Relevante momenter i vurderingen av om det skal tilkjennes sakskostnader ved opphevelser i gruppe 3 er:

• i hvilken grad forvaltningen er å bebreide for feilen som førte til opphevelse av underinstansens vedtak
• om parten også er å bebreide for feilen som førte til opphevelsen
• hvor viktig saken er for parten
• hvor store nødvendige kostnader parten har pådratt seg for å få underinstansens vedtak opphevet
• hvor sannsynlig det er at parten vil få medhold ved underinstansens fornyede behandling av saken

Sakskostnader dekkes avhengig av årsaken til endringen

For å få dekket sakskostnader må endringen ikke skyldes partens eget forhold, eller forhold som ligger utenfor partens og forvaltningens kontroll. Dette kalles for «kontrollunntaket». Når det har skjedd en endring til gunst må det derfor klarlegges hva som er årsaken til endringen.

Forhold som typisk er innenfor forvaltningens kontroll, er:

• feil i saksbehandling
• feil ved avgjørelsesgrunnlaget
• feil lovanvendelse
• annen ugyldighetsgrunn
• endret skjønnsutøvelse
• uriktige opplysninger fra et annet forvaltningsorgan, for eksempel uriktige inntekstopplysninger fra Skatteetaten

Forhold som typisk er utenfor forvaltningens kontroll, er:

• endringer i regelverket som har betydning for innholdet i vedtaket
• endringer i faktiske forhold, så lenge etaten ikke har hatt kontroll over omstendighetene som ledet fram til endringene
• endrede opplysninger, så lenge utredningsplikten til etaten er overholdt

Endringer i faktiske forhold er utenfor etatens kontroll dersom etaten selv ikke hadde kontroll over omstendighetene som ledet fram til de nye faktiske forholdene. Dersom etaten ikke i tilstrekkelig grad har tilrettelagt for nødvendige tiltak, veiledet parten, utredet saken eller sørget for en forsvarlig framdrift av saken, vil etaten ha hatt kontroll over omstendighetene bak de nye faktiske forholdene.

Eksempler på endringer som følge av nye faktiske forhold utenfor etatens kontroll er:

• at partens klage eller anke tas til følge fordi sykdommen som parten lider av er forverret
• at partens sivilstatus er endret
• at parten har gjennomført et nytt tiltak eller en ny behandling
• at parten først etter første vedtak oppfyller et materielt vilkår for tilståelse av en ytelse

Endringer i opplysninger om faktiske forhold slik de var, er først utenfor etatens kontroll når utredningsplikten i § 17 var overholdt på vedtakstidspunktet. Etter å ha klarlagt at det er opplysningene, ikke de faktiske forholdene, som er endret, må det vurderes om etaten burde ha innhentet opplysningene selv. Det innebærer blant annet at etaten må etterspørre status i partens behandlingsløp, vente på dokumentasjon der denne vil komme innen kort tid, sørge for at opplysningene er oppdaterte og at de dekker de vilkårene som skal vurderes i saken. Dersom etatens avgjørelsesgrunnlag forsvarlig da det endrede vedtaket ble fattet, vil nye faktiske opplysninger utgjøre forhold utenfor etatens kontroll.

Eksempler på endringer som følge av nye opplysninger om forholdene slik de var på vedtakstidspunktet er:

• at en part eller andre har gitt førsteinstansen ufullstendige eller uriktige opplysninger om forholdene på vedtakstidspunktet
• at partens helsetilstand er vurdert på nytt, der det er fastslått at helsetilstanden på vurderingstidspunktet er lik som på første vedtakstidspunkt

Hvilke «kostnader» dekkes?

Etter § 36 kan parten kreve dekning for «vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å endre vedtaket». Parten kan dermed ikke kreve dekket økonomisk tap av enhver art som følge av endringen. Det er i utgangspunktet uten betydning hva slags kostnader som kreves dekket så lenge disse er vesentlige og har vært nødvendige for å endre vedtaket. Parten må dokumentere en reell betalingsforpliktelse overfor bistandsyteren, og omfanget av betalingsforpliktelsen for å få dekket krevde kostnader. Det er den inngåtte avtalen mellom parten og den som har ytt bistanden som viser hva partens kostnader er. Såkalte «No cure, noe pay»- avtaler, hvor parten kun vil ha utgifter dersom hen vinner fram med at vedtaket må endres, vil også en slik avtale medføre «kostnader» for parten. Dersom det ikke er avtalt annet, vil det være timeprisen på arbeidstidspunktet danne grunnlag for de kostnader som dekkes, og ikke timeprisen ved oppdragets avslutning.

Begrepet «kostnader» vil typisk omfatte direkte utlegg til advokat eller hjelp fra andre, samt reisekostnader. Dersom parten får dekket reisekostnader, benyttes statens satser. Dersom parten har fått hjelp av noen uten spesiell kompetanse på problemstillingene i saken, vil utlegg til vedkommende kunne utgjøre «kostnader», men uten at disse alltid er «nødvendige». Advokatens normale kontorutgifter, herunder utgifter til sekretær, telefon, porto og kopiering, er i utgangspunktet inkludert i advokatens salær. Det er bare ekstraordinære kontorutgifter advokaten kan kreve dekket i tillegg til salæret, for eksempel omfattende kopiering av saksdokumenter. Tap ved tidsspille og lignende utgjør ikke «kostnader». Det skal mye til for å dekke partens eget arbeid i saken, og tapt arbeidsfortjeneste kan unntaksvis kreves dekket. Det må i slike tilfeller dokumenteres et økonomisk tap.

En part som har blitt representert av en verge, kan ha hatt kostnader ved å la seg representere. Omfanget av et vergeoppdrag for voksne reguleres av vedtaket om vergemålet, se vergemålsloven § 21. Dersom vergeoppdraget omfatter personlige forhold mottar vergen en årlig sats i godtgjøring, se vergemålsloven § 30, jf. vergemålsforskriften § 16, som også gis for å representere vergehaveren i saker for det offentlige, uavhengig av om personen faktisk har noen slike saker. Det har i disse tilfellene ikke påløpt «kostnader». Som et unntak kan det etter vergemålsloven § 30, jf. vergemålsforskriften § 16 fjerde ledd, gis godtgjøring time for time. Det må i så fall dokumenteres at statsforvalteren har gitt slikt unntak, og videre bør det avklares fra partens side om statsforvalteren dekker sakskostnadene i saken. Dersom sakskostnadene er dekket av statsforvalteren, er det ingen «kostnader» igjen som kan dekkes av etaten.

Utgifter til en såkalt tredjemann, andre enn parten, som for eksempel en fagforening, kan også utgjøre «kostnader». I slike tilfeller er det parten og ikke partens fagforening som har en direkte interesse i utfallet av den underliggende trygdesaken, og da skal kostnadene regnes som partens egne.

Etableringsgebyr og renter for lån til dekning av utgifter i anledning saken utgjør også «kostnader». Det samme gjelder ikke for inntektstap i form av tapte renteinntekter som en part går glipp av ved å ha lagt ut penger for å få endret et forvaltningsvedtak.

Kostnadene må være «vesentlige»

Det er «vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å endre vedtaket» som skal dekkes. Dette betyr at i utgangspunktet må kostnadene være av en viss størrelse. Er de samlede kostnadene vesentlige og tilstrekkelig sannsynliggjort, har klageren krav på å få dekket alle sine kostnader, selv om utgiftspostene hver for seg ikke er å anse som vesentlige.

Kostnadene må være «nødvendige»

Det er kostnader som har vært «nødvendige» for å få endret vedtaket til gunst som skal dekkes. Det innebærer et krav om en sammenheng mellom kostnadene som parten krever dekket, og omgjøringen av et vedtak til gunst. Kravet har både en tidsmessig og en innholdsmessig side.

Den tidsmessige siden av at kostnadene må ha vært nødvendige innebærer at kostnadene må ha oppstått i omgjørings- eller klageomgangen. Arbeid utført før det påklagede vedtaket ble fattet, og arbeid utført etter at omgjøringsvedtaket ble fattet, kan ikke ha medvirket til endringen. Det innebærer også at kostnadene til å sette fram krav om sakskostnader ikke dekkes.

Den innholdsmessige siden av at kostnadene må ha vært nødvendige innebærer at det må være en årsakssammenheng mellom tiltakene som kostnadene knytter seg til, og omgjøringen til gunst for parten. Tiltakene må med andre ord dreie seg om de vurderingene som er relevante for den materielle endringen i saken.

Om kostnadene har vært nødvendige eller ikke, må vurderes konkret fra sak til sak. Ved vurderingen skal det tas utgangspunkt i partens subjektive oppfatning av hva som har vært nødvendige tiltak for å få endret vedtaket. Det er særlig viktig om det er forståelig at parten pådro seg kostnader, for eksempel ved å oppsøke advokat.

Det kreves ikke at alle anførsler i en klage må føre fram for at kostnadene er nødvendige. Dersom endringen gjelder andre tema og problemstillinger enn de som er berørt av klagen, er kostnadene likevel ikke nødvendige.

Der det kreves dekning for arbeid knyttet til to vedtak, hvor bare det ene vedtaket ble endret, dekkes kostnadene for arbeidet som har vært relevant endringen. Er kostnadene relevante for arbeid både for vedtaket som er endret og vedtaket som ble stående kan de dekkes fullt ut.

Dersom parten selv har klaget over et vedtak, og på et senere tidspunkt benytter advokat til å utdype klagen, vil kostnadene til advokat vanligvis måtte dekkes. Dette gjelder også dersom etaten skulle mene at den opprinnelige klagen ville ha ført frem, og at det derfor ikke var nødvendig å benytte advokat. Det er bare dersom klageren selv måtte forstå at den opprinnelige klagen var tilstrekkelig, at sakskostnader ikke dekkes.

Dersom parten har fått bistand fra en person som ikke er sakkyndig, må det undersøkes om tiltakene som kostnadene knytter seg til, herunder de temaer og problemstillinger som er tatt opp, er relevante og treffende for saken, og om de derfor har vært nødvendige for å til en endring av et vedtak.

Skjønnsmessig avkortning av kostnader

Kostnader som er nødvendige skal dekkes fullt ut. Kostnadene må imidlertid stå i et rimelig forhold til betydningen, omfanget og vanskelighetsgraden av saken. Dersom kravet framstår som urimelig høyt, kan det avkortes etter en konkret skjønnsmessig helhetsvurdering. Dette gjelder der det er benyttet vesentlig mer tid til arbeidet i saken enn det som framstår rimelig og fornuftig. Kravet vil ikke være urimelig høyt dersom det framstår å være aktuelt med kun mindre avkortninger, til eksempel på to til tre timer av et større krav.

Utgangspunktet for vurderingen er partens subjektive oppfatning av hva som er nødvendige tiltak for å få endret et vedtak til gunst. Det er likevel ikke fullt ut opp til parten å avgjøre dette, da det ville medført at begrensningen i at kostnadene skal være «nødvendige» hadde mistet mye av sin reelle betydning. Etaten må vurdere feilens art og sakens vanskelighetsgrad opp mot hva parten hadde grunn til å tro var nødvendige kostnader. Etaten må også regne med at parten og kan feilvurdere situasjonen. Det må også godtas at en fullmektig gjør et ekstra grundig arbeid med å sjekke rettskilder og kontrollere faktum dersom saken dreier seg om store verdier. Samtidig må en fullmektig som er advokat forventes å ha kunnskap om regelverket, relevante rettskilder og forvaltningssystemet.

Sakskostnader dekkes ikke der «andre særlige forhold taler mot det»

Det må vises varsomhet med å benytte unntaket fra sakskostnadsdekning ved «andre særlige forhold». Unntaket kan antagelig være aktuelt der endringen til gunst utelukkende skyldes at parten har fått fordelen av en etterfølgende regelendring.

Om tolkningen

Regelen i andre ledd er omtalt i NOU 2019: 5 punkt 29.2.4, side 461. Woxholth skriver også i Forvaltningsloven med kommentarer, 2011, side 606, at andre ledd kan anvendes i konfliktsituasjoner der partene har samme interesse i å oppnå et begrenset gode.

Første punktum – hvem skal fatte vedtak om sakskostnader

Spørsmålet om en part skal få dekning for sakskostnader avgjøres av den instansen som har fattet omgjøringsvedtaket. Det vil si førsteinstansen dersom det er førsteinstansen som har omgjort sitt eget vedtak, eller klageinstansen dersom det er klageinstansen som har fattet omgjøringsvedtaket. Dette betyr at alle vedtaksinstanser i etaten kan behandle krav om sakskostnader.

Andre punktum – utbetaling

I utgangspunktet er det forvaltningsorganet som har fattet vedtak om å dekke sakskostnadene, som skal utbetale disse. Når et annet forvaltningsorgan er ansvarlig for den feilen som gir grunnlag for å kreve sakskostnader, kan ansvaret legges over på det organet.

Når etaten har fattet vedtak om å tilkjenne hel eller delvis dekning av sakskostnader, må det tilkjente beløpet straks utbetales. Dersom utbetaling utsettes, vil det løpe forsinkelsesrenter fra vedtakstidspunktet. Dette følger forsinkelsesrenteloven § 2 første ledd.

Det følger av forsinkelsesrenteloven § 2 at fordringshaveren kan kreve forsinkelsesrente når kravet ikke innfris ved forfall. Det stilles med andre ord vilkår om at fordringshaveren må framsette et krav om forsinkelsesrenter for at dette skal bli beregnet. Sakskostnadskravet forfaller ikke ved påkrav, men når rette myndighet etter nødvendig saksbehandling har fattet vedtak i saken. Dette er fordi at kravet om sakskostnader er gjenstand for en vurdering, både av om kostnadene er nødvendige og om særlige forhold taler mot å tilkjenne dekning av sakskostnader.. Etter bestemmelsens første ledd skal sakskostnader «tilkjennes» og det kan ikke foreligge noe forfall før slik tilkjenning foreligger. Betalingsplikt inntrer først etter at forvaltningsorganet har hatt rimelig tid til nødvendig saksbehandling. Hvis saksbehandlingen trekker ut i tid, må et eventuelt rentekrav bygge på alminnelige erstatningsregler.

Forfallstidspunktet er datoen for det opprinnelige vedtaket. Forsinkelsesrenter beregnes av de endelig tilkjente sakskostnadene fra og med tidspunktet for den første avgjørelsen. Begrunnelsen for dette er at forsinkelsesrenter skal beregnes av kreditors tilgodehavende i det omfang hen har fått materielt medhold.

Etter finansavtaleloven § 39 har frigjørende betaling funnet sted «når beløpet er godskrevet mottakerens institusjon», for eksempel mottakers bank. Det samme tidspunktet er avgjørende for spørsmålet om betaling har funnet sted innen «forfall», se forsinkelsesrenteloven § 2. Forsinkelse i prosessen fra beløpet godskrives mottakerens bank til det godskrives mottakerens konto i banken, medfører ikke forsinket betaling fra etatens side.

Tredje punktum – frist for å sette fram krav om sakskostnader

Kravet om sakskostnader må settes fram innen tre uker etter at underretning om det nye vedtaket er kommet fram til den det angår. Dersom parten er representert ved advokat, har meldingen kommet fram når advokaten har mottatt underretningen om vedtak. Se nærmere om underretning om vedtak i rundskrivet til § 27.

Sakskostnader dekkes kun der det er satt fram krav om det. Kravet kan også settes fram før omgjøringsvedtaket er fattet, for eksempel i klagen. Etaten må i slike tilfeller etterspørre en oppdatert timeliste, dersom det er grunn til det. Det er ikke av betydning at timelisten er kommet inn etter utløpet av fristen, så lenge selve kravet er kommet inn i riktig tid.

Der det blir fattet flere vedtak i samme sak, starter fristen å løpe fra hvert vedtak til gunst. Det oppstår dermed en ny frist for å sette fram krav om sakskostnader hvis underinstansen fatter nytt vedtak til gunst i etterkant av omgjøring i klageinstansen, avgjørelse i Trygderetten eller i domstolen.

Underretningen om det nye vedtaket skal inneholde informasjon om fristen. Dersom dette mangler, begynner ikke fristen å løpe før ny melding om vedtak, med nødvendig informasjon om fristen, er kommet fram til parten.

Advokater og autoriserte rettshjelpere antas å kjenne til fristen, uavhengig av om underretningen har informasjon om fristen eller ikke. Fristen løper derfor fra underretningen om det nye vedtaket er kommet fram til advokaten eller rettshjelperen.

Fristen kan forlenges, men det kan bare unntaksvis gis oppfriskning for oversittelse av fristen, se henvisningen til § 29 fjerde ledd og §§ 30 og 31. Se rundskrivet til disse bestemmelsene om beregning og forlengelse av frist og om oppfriskning ved fristoversittelse.

Adgangen til å forlenge fristen eller til å gi oppreisning for fristoversittelse gjelder bare inntil ett år etter at vedtaket ble truffet.